垃圾处理的台湾经验：珍视民间抗议中的政策资源

济溪小编

垃圾处理的台湾经验：珍视民间抗议中的政策资源

编者按：6月30日，题为《广州将试点垃圾袋实名制 按袋计量收费》的新闻甫一发布，即掀起又一轮关于垃圾处理的争论。广州市城管委“学习台北垃圾分类模式”政策尚未实施就遭遇网络阻击，为推动垃圾分类的初衷被网络舆论解读为“不实用”、“什么都实名制”、“什么都收费”、“将逼着大家满大街扔垃圾”等。6月28日，广州花都区垃圾焚烧厂选址遭万名居民签名反对，城管表示将在焚烧厂旁建办公楼，如此以身试“毒”亦未能赢得舆论理解。在新浪微博一条“6个垃圾焚烧厂该不该建”的投票中，过半票数投给“不该建，通过垃圾分类减少垃圾量”。焚烧垃圾还是分类垃圾？从舆论看，民众既反对建厂又不信任政府提出的按量收费。

中山大学政治学博士生陈晓运上周末刚刚结束在台湾地区的参访，我们邀请他写一写关于台湾的垃圾处理经验，以为借鉴。



        近年来，中国多个城市相继发生市民抵制垃圾焚烧发电厂建设事件。经验观察发现，这些公众抗议不仅在经济发达的大城市（如北京、上海、广州）涌现，也在经济较为落后的中西部城市（如成都、贵阳等）发生；抗议者不仅包括城市的商品房小区业主，也不乏来自城郊和农村的老农；参与者不仅包括直接利益关联的在地居民，也包括无直接利益关系的媒体、知识分子和NGO等。这些抗议绵延全国，不同城市的抗议多有联络和经验学习，迄今为止尚未收官。

        正因如此，政府的决策推进和民众的坚决抵制形成拉锯。如果政府一方强力推进，不仅会挫伤“人民政府”的道义形象，而且势必导致官方和民间的激烈冲撞。倘若没有走出这一政策僵局，则又可能面对“垃圾围城”的治理困境。在此背景下，一方面，政府当仁不让地需要承担处理城市垃圾问题的责任；另一方面，民众保卫财产、生命和自由的行动也无可厚非。因而，如何既保障个体权利，也达致公共利益，成为政府和民众需要共同思考的问题。

        事实上，这几乎是所有国家（或地区）在其现代化过程都需要面对的难缠问题。原因在于，垃圾焚烧发电厂是一种对生命健康、生活质量和房产价值具有潜在负面影响的“厌恶性设施”（比较常见的此类设施还包括核电厂、变电站、信号塔等），普通民众一般而言不愿意与之毗邻。这一现象被称为“邻避”（英文为“Not In My Back Yard”，意思是“不要在我家后院”，简称为“NIMBY”,“邻避”是其中文音译）。诸多研究者和观察者指出，在现代化的先发地区，上个世纪80年代以来民众针对此类设施兴建的抗议行动频繁可见，厌恶性设施兴建的信息公告之日，往往是在地居民的抗议迭起之时。

       那么，如何建构个体权利实现和公共利益达致的双赢格局呢？就垃圾处理设施兴建而言，我国台湾地区的治理经验，可以作为反思和调整当下中国政府管理的借镜。

       上个世纪80年代以来，台湾在经济挂帅、成长第一和追赶现代化生活的主流价值之下，政府竭尽所能开发资源、市场资本千方百计扩大生产、老百姓追逐潮流大肆消费，以致于生活废弃物快速增长，乃至最后“垃圾围城”。为应对这一问题，1986年行政院科技会议确定垃圾处理以“焚化为主、掩埋为辅”的政策导向，环保署以此为据制定了1990年兴建21座公营焚化炉的“台湾地区垃圾资源回收厂兴建工程计划”和1997年兴建15座BOO/BOT大型焚化炉的“鼓励公民营机构兴建营运垃圾焚化厂推动方案”。这种“一县市一焚化炉”政策的后果是民众抗议的遍地烽烟。自从上个世纪80年代以来，在地民众就成立了各式各样的组织，打出保卫家园和保护国土的口号，通过围堵厂房、赴公共部门（如立法院、监察院、环保署）陈情、媒体运用（如通过媒体曝光政商利益聊天）等方式开展自力救济。

        尽管垃圾处理设施引发的污染疑虑（如垃圾处理过程可能产生的二恶英和重金属会致癌）是抗议的原始动力，然而，旷日持久的抗议不仅仅针对垃圾焚烧厂的技术风险，而且还指向了不合理的政策过程，其中最为重要的是官员和专家社群的技术专制。其常规现象是，每当围绕垃圾处理设施兴建争执不休之时，起来保卫家园的民众常常被贴上“邻避主义”的标签；而专家社群则配合着官员抛出极端技术化的抽象概念，配以图表和定理等摆设对民众进行信息轰炸，以垃圾处理技术的复杂性和专业化来阻滞民众的决策参与。这一过程制造了大量的信息不对称，从而累积了民众对于政府的不信任。

        为了应对“邻避主义”的责难和实现公共利益，当地居民联结环保组织和学术团体，一方面力促垃圾处理技术的监管和更新，另一方面则身体力行推动垃圾源头减量和资源化利用。这些行动不仅使得政府指责民众“邻避主义”和宣称“技术先进”的说法无处着力，也为冲突对抗的官民关系寻获了积极对话的空间。

        以此为基础，台湾地区的政府部门开始转变治理思维，让民间智慧成为政府决策和政策执行的助力。在先前的政府治理下，民间力量往往被看作是苦情诉说者和技术门外汉。然而，来自民间的创意十足的抗议活动和推陈出新的政策方案一再敦促政府部门不应持有刻板印象，政府官员也逐渐意识到反对焚化炉事件的参与者是在推动政府做正确的事以及正确地做事。

        正因如此，政府部门至少进行了三个方面的努力，从而部分化解台湾垃圾处理的政策困境。

       第一是吸收民间的政策思路。很长一段时间中，垃圾处理政策的决策常常依托于一个假设，即经济发展与垃圾增长成正向关系。换言之，随着台北这样的大城市的生产增长和人口集中，垃圾量会越来越大，因而就对处理设施的兴建提出了要求。然而，通过援引国际经验和证据，民间环保组织认为事实并非如此，它们在台湾倡议并推动“零废弃”政策的出台。譬如说，2000年台北市就提出在2020年要实现“资源全回收、垃圾零掩埋”的目标，确定了最大程度将废弃物加以资源化利用的政策方向。正因如此，“政府正在尽最大努力开展垃圾减量和资源化”的行动使得民间更为愿意接受当下的垃圾处理设施的兴建。

       第二是接纳民间的政策方案。在这其中，最为典型的政策方案接纳是关于垃圾处理设施的技术优化和所在地的民众的回馈问题。事实上，最让民众在意的是设施建设是否会让他们遭遇环境和健康风险。正因如此，抗议一定程度地推动了技术的优化。举例来说，上个世纪80年代台北市堆积的“垃圾山”激起毗邻民众的抗议，从而促使政府推进垃圾处理技术的更新换代（譬如使用焚烧技术、为焚烧技术增加监控设备等）。与此同时，民众围绕垃圾处理设施开展的抗议也推动了回馈金政策的出台和不断改进。譬如，诸多正在运营的垃圾处理厂都建立了敦亲睦邻基金。这使得在地民众在为公共利益承担风险的情况下，从设施兴建、土地征用和设施运营三个阶段都获得补偿。以外，垃圾资源化利用的产业化、环保教育等的政策方案的出台，无不渗透着来自民间的知识贡献。

        第三是寻求民间的政策监督。历经与民众抗议的长期互动之后，政府逐渐意识到，能否持续参与到垃圾处理设施的监督过程，从而及时、有效地获取各项资讯，这是让在地民众理解、接受和信任垃圾处理设施的安全运作的关键所在。以新北市的八里焚烧厂为例，政府部门不仅向毗邻的住民主动公布焚烧厂运营的数据，而且将原先的抗争精英纳入了焚烧厂运营的监督委员会，从而一方面及时对民众提出的疑问做出回应，另一方面也让厂方的经营处于政府和民众的双重监督之下。这样一来，因为信息不对称而带来的误解和不信任也就得以大大降低。

       台湾的治理经验的关键是：珍视民间抗议过程所构造的政策资源，譬如政策思路、备选方案和监管力量，并为政策资源供给者创造充分的参与管道，从而重构官民互动的良性机制。这是化解中国大陆城市垃圾问题的他山之石。

陈晓运 凯迪网络KCIS特约研究员、中山大学政治学博士生