中国“保护地”纷争

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中国“保护地”纷争

广西邦亮长臂猿自治区级自然保护区工作人员正在进山巡护。摄影章轲

广西邦亮长臂猿自治区级自然保护区工作人员在自己生火做饭。摄影章轲

　　中国低碳网专稿　“为保护地立法已经到了非常关键的时期。我们要做的就是保住国家的生态底线！”9日下午，《保护地法》积极推进者、中科院动物研究所研究员解焱对记者说。
　　国际生物科学联合会第31届大会本月8日刚在苏州闭幕。在这次会议期间，中外专家专门组织了一个自然保护立法研讨会。会后，参与研讨的部分专家又马不停蹄地赶到北京，邀请国土资源部、国家林业局、国家海洋局、住建部等部门的官员，向他们汇报会议成果。
　　“我们希望保护地立法能得到他们的理解和支持。”一位不愿透露姓名的专家告诉记者，有关保护地的立法已经拖了十几年，主要原因就是各部门有各自的利益，很难协调。

　　保护区多为经济发展让路
　　事实上，从世界范围来看，中国的保护区建设无论是数量上还是范围上都是位列前茅的。
　　从1956年我国建立第一个自然保护区鼎湖山自然保护区以来，截至今年1月，全国已建立各种类型、不同级别的自然保护区2616个，保护区总面积约149万平方公里，陆地自然保护区面积约占国土面积的15%。
　　但保护区的“质量”并不乐观。
　　今年4月，包括中国科学院、中国社会科学院以及北京大学等多位专家联名向国务院发出公开信：鉴于小南海水电站建设后的生态忧虑，呼吁紧急叫停重庆小南海水电站（前期）工程。
　　联名的专家包括北京大学生命科学院教授吕植、中国科学院动物研究所副研究员解焱、中国社会科学院数量经济与技术经济研究所研究员郑易生、独立地质学家杨勇、四川省地矿局区域地质调查队总工程师范晓以及自然之友等十余家环保机构。
　　公开信说，大坝一旦修建，将成为一道巨大的物理屏障，直接阻碍保护区与三峡库区之间洄游性鱼类的迁移通道，并阻断多种珍稀鱼类“漂浮性卵”的繁育过程；大坝所形成水库将淹没鱼类保护区的缓冲区和实验区，导致多种珍稀、特有鱼类产卵场和栖息地大量丧失，对长江上游的水生生态系统将造成毁灭性影响。
　　在此之前，这一“长江合江—雷波段珍稀鱼类国家级自然保护区”已经因为金沙江水电开发、小南海水电建设进行了两次调整。地方政府的意图很明确：调整保护区，就是为经济发展让路。
　　而这种情况近年来愈演愈烈。神农架自然保护区小水电开发；环评公示期施工的辽宁盘锦滨海公路试图穿越国家二级保护动物斑海豹的核心栖息地；长白山国家级自然保护区擅自将自然保护区转变为“保护开发区”并按“开发区的模式进行管理”，开始招商引资……
　　“我国的自然保护区虽然数量与年俱增，但不断被经济开发和工程建设项目调整、瘦身以至瓦解，有效性不断降低，保护价值和科学价值正在丧失，一些重要的国家级自然保护区面临解体的危机。”中国人与生物圈国家委员会委员、国家林业局高级工程师沈孝辉说，资本的圈地运动正在从城市向自然保护区、风景名胜区和世界遗产地蔓延扩张，这是一种危险的尚未引起全社会警觉的动向。
　　而即便是不被调整的保护区，生存状况同样不乐观。
　　从北京城出发，沿着207国道，往北620公里就到了离北京最近的蒙古族城市——内蒙古自治区锡林郭勒盟的首府锡林浩特市，也走进了号称“中国最美六大草原之一”的锡林郭勒大草原。
　　在锡林郭勒草原的腹地，是总面积达5800平方公里的内蒙古锡林郭勒草原国家级自然保护区。这是我国建立的第一个草地类自然保护区。同时，这一地区也是优良的天然放牧场，是中国北方重要的畜牧业基地之一和我国北方的重要生态屏障。
　　“应该说，锡林郭勒草原自然保护区肩负着草原生态系统保护与区域畜牧业持续发展以及维护国家生态安全的重要任务，具有特殊的重要保护价值。”保护区管理局局长田聪君说。
　　据保护区管理局介绍，“管理局目前面临着管理体制不顺、人员编制不足、专项经费紧张等方面的问题。”
　　“他们最大的问题是关系一直协调不好，包括与牧场的关系等。”著名草原和植物专家刘书润对记者说。
　　锡林郭勒草原自然保护区所遇到的问题在中国的保护区中十分普遍。
　　“我在云南走访过多个保护区，有的即便是国家级自然保护区也没有拿到国家财政的一分钱，人员工资和日常管理经费都是当地财政支付的。日常巡护的费用，只能找一些国际组织赞助。”解焱说。
　　由于经费十分有限，物资匮乏，有些保护区“来者不拒”，几乎成了“要饭花子”。

保护区存在四大问题

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《保护地法》框架

　　中国的自然保护区承载了全国生物多样性保护和维持生态系统服务功能的主力军的作用，是中国最后的自然遗产，也是全人类失而不可复得的自然宝库。
　　“当初大建保护区，注重数量的扩张，是一种采取抢救性的保护措施，有其历史的必要性。经过数十年的自然保护区建设，时至今日，量的扩张并未结束，而质的问题更日益突出。”沈孝辉说。
　　“中国保护区的最大问题就是被蚕食、被破坏。”自然之友总干事李波说：“我曾经问美国内务部国家公园管理局的官员：如果黄石国家公园周边的州政府，为了吸引企业到当地投资建厂，可以去调整黄石公园边界的少量土地吗？那位美国官员觉得非常不可思议。
　　“中国自然保护管理最亟待解决的问题，是急需一部覆盖整个保护地领域的法律，以确保各类保护地充分发挥自然保护的作用。”中科院动物研究所研究员解焱说。
　　解焱告诉记者，过去十年她都在力推这个法律，也参加了几十次全国人大环资委组织的关于《自然保护区法》、《保护地法》、《自然保护区域法》以及现在的《自然遗产保护法》草案的研讨。
　　“十年来我的观点没有动摇过。”解焱说，“了解我的想法的人都说，我的设想很好，就是不切实际。但是我有信心，相信这套体系最适合我国的实际现状，我国是时候采纳这样的方案了。”
　　今年初，《自然遗产保护法（草案）》拟提交全国人大审议的消息发布后，在保护界和法律界都引起很大的争议。据记者了解，解焱等专家是《自然遗产保护法》出台的主要反对者，他们的目标就是制定一部更加符合中国实际的《保护地法》。
　　解焱认为，《自然遗产保护法》草案一旦通过，要想再另外建一个全面的相关法律将非常难，中国将长久地没有一套覆盖全面的保护地的相关法律体系。
　　“如果我们建立一个自然遗产保护法，却保护不住我们最珍贵的自然遗产（我国独特丰富的生物物种的代表），我们为什么要建立这样的法律？”解焱说，“我的意见是，中国不需要再立一部这样的法律，中国需要的是覆盖整个保护地领域的法律。”
　　解焱指出，目前我国保护地保护水平低，因为这个体系中存在至少四个方面的问题：
　　多部门管理，部门各自发展自己的体系，分割情况严重，缺乏监管标准，缺乏统一监督机制，管理水平普遍较低，且参差不齐。
　　保护地相关法规（自然保护区条例、风景名胜区条例、森林公园管理办法等）已经过时，不能满足目前多样化的需求，不能很好地实现保护的目标。
　　没有充分调动社会力量支持保护，因此保护显得势单力薄，经费、人力、物力主要依赖于国家投入，资源的欠缺成为良好管理的主要障碍。
　　没有调动当地社区参与保护，社区往往成为保护的对立面，保护与发展的冲突问题严重。
　　“在自然保护区建立初期，中国人的商业观念不强。改革开放之后，保护区在经济上的想法越来越多了，在利益的驱动下，很多保护区都打着生态旅游的旗号做着破坏自然的事情。”中国工程院院士、生态学家李文华说，过去自然保护区的面积划得很大，但是后来，人们觉得太多土地被划进了保护区，使得经济活动很受限制，于是发生了重新划定保护区边界的事情。

保护区选择应自上而下

　　中国自然保护区的正常运行，离不开资金的保证。但解焱等人的调查发现，目前在各类保护区中，财政经费的管理和渠道存在着很大的不同。
　　同样的国家级自然保护区，有不同的政府管理部门，有不同级别的管理部门作为资金渠道并进行管理，因此资金渠道和管理都存在不同。甚至中央财政需要通过不同的管理部门一级一级，才能到达自然保护地，真正落实用于保护工作的减少，带来中间环节不必要的消耗。
　　此外，财政经费分配方法不明确，不透明。“国家资金投入总额无法找到。”解焱说，保护区作为国家公益机构，公众看不到财政经费的分配标准，也看不到一个保护区收入支出的财务报告。
　　大部分自然保护地各种渠道获得的资金，实际用于生态功能维护和生物多样性保护的比例非常小，这种现象在自然保护区较为普遍，在其他类型保护地更加明显。
　　但可以肯定的是，每年，保护区所获得的各方面的资金投入并不多。9日上午，大自然保护协会副总裁、法律部主任菲利普·塔巴斯（PhillipTabas）对本报记者表示，根据学界不同的研究结果，中国保护区每平方公里的保护投入在337～718元人民币之间，而发展中国家的平均水平为997元人民币，发达国家高达13068元人民币。
　　大自然保护协会保护科学与策略专家梅根·克拉姆（MeganKram）也告诉记者，在美国，每年用于保护区的资金约占当年美国GDP的0.02%，而在中国，这一数字只有0.002%。
　　“中国是世界自然保护的领军者之一，因此，中国用于自然保护的投资占GDP的比重应该与同等发达水平国家的比例相等或更高。”梅根·克拉姆说。
　　据国务院发展研究中心的一项调查，全国林业系统保护区，2005年地方财政1.276亿元，中央财政2.445亿元，市场经营收入1.235亿元，社会资金0.189亿元，总计5.145亿元。可以看到目前保护区的主要经济来源，来自中央和地方政府财政。
　　在9日的沟通会上，解焱等专家建议，建立统一的自然保护地管理分类体系及其标准，对目前的各类自然保护地进行分类管理，并与经费来源、人员编制和成效监测评估体制联系在一起。
　　将自然保护地建设和生态功能区划结合在一起，运用管理分类体系，重点生态功能区建立自然保护地网络，缓解保护与发展的冲突，保护生物多样性。
　　在资金问题上，专家建议国家级保护区采用国家财政年度预算和支付的方式，直接划拨给国家级的自然保护地，保证国家级自然保护地的正常运行。特许经营的部分利润（如公园门票、旅游等），应建立独立信托基金（或返回国家财政），进行再次分配，用于自然保护地的建设、管理和社区建设。
　　“自然保护区的选择向来是‘自下而上’进行的，也就是地方向中央申请某个地方为自然保护区。”李文华说：“而我个人认为应该反过来，由国家根据自然地带、社会经济等方面综合进行统一规划，设立自然保护体系。中国的自然保护不仅是对生物多样性的保护，一定程度上也是大国形象的反映。