院士联名建议对《自然遗产保护法》草案进行重大修改和补充

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院士联名建议对《自然遗产保护法》草案进行重大修改和补充

给全国人民代表大会常委会的提案  

2012年9月5日

建议对《自然遗产保护法》草案（以下简称《草案》）进行重大修改和补充，加快对我国自然保护地进行全面立法的进程。
进行修改和补充的根本原因在于《草案》尚存在重大缺失，无法达到立法初衷

　 《草案》已被列入2012年立法计划，递交全国人大常委会审议的准备工作正在进行。但是《草案》在覆盖范围、运作机制、监督机制等方面存在以下严重不足：

1.作为我国唯一一部关于保护地保护管理的法律，《草案》只覆盖了国家级风景名胜区和国家级自然保护区（约600处），占我国保护地总数不到10%，虽然面积占到70%，但是60%以上分布于西部和北部人烟稀少的地区，大量其他自然保护地不能得到有效保护（见附录1：自然保护地定义）。许多《中国生物多样性保护战略和行动计划》（2011-2030）中确定保护优先区域中《草案》能够覆盖的比例非常小（见附图）。

2.《草案》对“自然遗产”的定义含混不清，重点指生态系统的遗产保护和文化服务功能，忽视供给、调节和支持等生态服务功能。其体系的设置不能满足生态系统的核心——生物多样性保护的需求，不能有效延缓和阻止我国总体生态系统服务功能退化的趋势。

3.《草案》虽然把国家级自然保护区和国家级风景名胜区划入国家自然遗产体系进行管理，但把“如何管理”这一问题返还给急需修订的《自然保护区条例》（1994年12月1日起施行）和《风景名胜区条例》（2006年12月1日起施行），这样，既无法达到立法初衷，为需要保护的地区提供法律框架下的保护，又变相导致非国家级自然保护地的管理“无法可依”。

4.《草案》不能解决目前自然保护地管理体制中存在的监督、管理、评估、资金来源等主要问题，反而会加剧部门的分割和冲突，不利于加强保护和维护生态安全。

5.《草案》违背生态规律和生态系统综合管理的基本原理，其实施会人为加剧栖息地破碎化程度，表面上提高了少数自然保护地的保护级别，实际上在更大层面影响了就地保护的整体效果。


对自然保护地进行全面立法需要解决的核心议题

　　我国目前的自然保护地体系存在很多问题（参见附录2：我国自然保护地管理体制现存的主要问题），制定一部覆盖所有自然保护地的全面立法具有极其重要的意义（参见附录3：自然保护地全面立法的必要性）。国家需要调动相关监督、管理及行政部门的积极性，在原有管理基础上，明确部门职能及参与职责，厘清资金来源及监督机制，着手研究及解决下列主要议题：

1.以《全国主体功能区规划》、《中国生物多样性保护战略和行动计划》、《十二五规划纲要》等为蓝本，建立自然保护地分类管理体系，利用科学手段，重新评价目前的自然保护地体系，为我国长远的自然保护和生态安全制定全面规划提供法律保障；

2.将“责、权、利”落到实处。在考虑目前部门管理的现实情况下，分清监督、管理、监测部门的职责和权利，在法律层面上予以廓清及保证；

3.对自然保护地实施功能分区管理，在允许当地社区有限度地利用自然资源的情况下，切实保障重点生态系统的完整性；

4.保护地的资金体系。在不改变现有部门管理及投资的状态下，积极引入“生态系统有偿服务”的理念，增加对保护地的投入，并指导经济活动的可持续化与绿色化；

5.将自然保护地的保护管理职能与商业经营职能分离，使其保持独立性；

6.提高社区参与能力，建立公众磋商机制，完善自然保护地生态补偿制度，确保社区参与自然保护地管理并从中受益。

　　据此，我们呼吁全国人大常委会、全国人大法工委、全国人大环资委、国务院法制办及全国政协人口资源环境委员会对《自然遗产保护法》草案进行重大修改和补充，加快对自然保护地进行全面立法的进程。

附图：国家级自然保护区和国家级风景名胜区分布格局与2010年底颁布的《中国生物多样性战略和行动计划》（2011-2030）中的生物多样性保护优先区的比较图。

       《中国生物多样性保护战略和行动计划》（2011-2030）确定的许多保护优先区域中，《草案》能够覆盖的区域比例非常小。而在这些区域已有的很多省级自然保护区和其他自然保护地又不受这个法律的管理。将很难实在这些优先区域的保护目标。


附录1：自然保护地的定义
　　自然保护地是指对有代表性的自然生态系统、有重要生态系统服务功能的自然区域、珍稀濒危野生动植物物种和重要遗传资源的天然集中分布地及重要走廊地带、有特殊意义的自然遗迹和自然景观等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划定一定面积予以特殊保护和管理的区域。
　　在类型上，不仅包括自然保护区和风景名胜区，还包括森林公园、湿地公园、地质公园、水源保护区、水利风景区、自然保护小区等国内类型，不仅包括世界自然遗产及世界自然与文化双遗产地，还包括国际重要湿地、世界地质公园、国际生物圈保护区等国际类型，以及未来可能有的新的类型。在保护级别上，不仅有国家级自然保护区与国家级风景名胜区，还有省级、地县级的保护地。


附录2：我国自然保护地管理体制现存的主要问题

[li]由于历史原因，我国自然保护目前是部门主导的管护体系，这强化了各部门的职能和利益，导致保护职责不清、多头管理或无人管理，管理有效性较差，导致各种自然保护地内非法活动普遍，为追求短期经济利益而严重破坏栖息地的开发现象时有发生； [/li][li]因缺乏全国范围的管理体系和全局化法规。我国自然保护地分布格局严重失衡；各部门很难实现国家和地区各类自然保护地的统一规划；保护地管理及建设发展不均衡，无法实现国家自然保护目标； [/li][li]自然保护地布局、管理、监测等方面的工作缺乏科学性，尚未形成良性相互制约体系； [/li][li]缺乏有效、规范化的资金扶持体系；生态系统的服务价值没有得到足够的认识和体现； [/li][li]缺乏“还利于民”的认识。自然保护地所带来的巨大的生态及经济价值未惠及当地社区；当地社区未被充分吸收到保护地的管理中。 [/li]

附录3：自然保护地全面立法的必要性
　　过去几十年，中国经济迅猛发展，成为世界强国之一。然而快速发展的经济以生态环境迅速衰退为代价，生物多样性的丧失和生态系统服务功能的下降已经导致严重的环境危机和频繁的自然灾害；一系列突发性、恶性环境事件以及各种生态灾难威胁着国人的健康和生存，也威胁着国家的可持续发展及长治久安。在这种情势下，社会主义生态文明建设被提上议事日程，其核心是实现人与自然的和谐发展。
　　自然保护地在我国已得到迅速发展，这是捍卫中国生态底线最基本的手段。但各类保护地分属各部门管理，保护区域与部门职责等交叉重叠、互相矛盾、且保护目标各异。这种情况对国家生态安全的维护十分不利，不能形成保护合力和使保护成效最大化，并且，增加了行政成本，造成行政资源极大浪费。
　　为整合我国各类自然保护地的管理、设立标准化管理体系、维护生态系统服务功能、保护自然资源和生物多样性、维持生态平衡与促进社区发展，我国急需将各类自然保护地，纳入一个全面的法律框架下进行管理。
　　对自然保护地全面立法，将对我国的国土安全、生态安全、食品安全、缓解贫困、自然灾害控制、社会安定、经济可持续发展、人民健康以及文化和精神享受具有十分重要的作用。

来源：自然保护地网
最后更新时间：2012-09-06

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一帮外行人制定了一部他们都不知道如何实施的法律~