环保NGO 政府购买之路如何走？

白狼小将 · 发表于 2012-11-16 10:06:13

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图为自然之友在北京市朝阳区万科星园开展垃圾分类“绿色账户”积分兑换活动。资料图片

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　　仿佛一夜间，政府购买被越来越多人提起。

　　2011年，"十二五"规划纲要发布，提出要标本兼治，加强和创新社会管理，通过促进社会组织发展、加强社会组织监管来加强社会组织的建设。近日召开的党的十八大，对加强和创新社会管理做出了全面部署。

　　如何充分发挥社会组织在加强和创新社会管理中的作用，探索政府购买社会组织服务的方式和途径，实现政府、公民和社会组织多方共赢，成为社会各届关注的焦点话题。

　　中国环境报记者王琳琳陈媛媛
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　　上亿元资金购买社会服务，环保类项目只占很小一部分

　　环保NGO为何难分一杯羹？

　　每隔一段时间，自然之友垃圾减量项目的负责人黄毅纶就会在北京万科星园公示居民“绿色账户”上的积分情况，垃圾分类好的住户会收到奖品，包括小铲子、用回收塑料做的玩具等，调动更多居民的积极性。

　　2011年9月，北京市朝阳区投资10万元，启动了首个政府购买社会组织服务的社区垃圾减量项目，项目首先在北京万科星园社区运行。

　　在运行过程中，自然之友为小区建立了“绿色账户”，为鼓励居民参与垃圾分类，还建立了奖励机制，“比如在每层楼的分类垃圾桶上，都贴上了考评表格，由清洁工对各层的垃圾分类情况打分，分数计入各家账户，获胜的楼层居民将会获得环保奖品。”如今，已有705个小区家庭参与垃圾分类实践，预计垃圾年产生量减量40吨。

　　近年来，越来越多的政府部门将原来由政府直接承担或通过事业单位承担的公共服务事项，以合同方式交给有资质的社会组织(包括民营企业)完成，并根据后者提供服务的数量和质量，按照一定标准进行评估后支付服务费用，以此构建中国特色社会主义社会管理体系。

　　在这种理念的影响下，政府购买社会服务发展迅猛。自2000年，政府购买服务于上海最先产生后，北京、深圳、广州等地也纷纷进行了这方面的探索和实践，领域涉及医疗卫生、教育、计划生育、就业培训和社区服务等诸多方面。

　　2010年前，北京市区两级财政出资1亿元，向社会组织购买了300项公益服务项目，2011年投入两亿元购买包括服务民生、公益服务组团、专业服务、培育发展、参与社会管理等在内的600项社会组织公益服务项目；在广州，政府购买行为从1个街道发展到20个街道，再到135个街道……　　这样一块大蛋糕，对于长期缺少固定经费来源的社会组织来说，无疑是一个弥补资金缺口的好机会。然而，现实“看上去并不那么美”。

　　2011年，北京市朝阳区人民政府投入资金782万元，向43个社会组织购买了59个服务项目。大部分都投向了助残、养老等领域，环保类项目只占其中很小的一部分。这些服务项目中真正意义上的环境保护类项目只有两个，分别是北京市朝阳区自然之友的“社区垃圾分类创新社区模式”项目和朝阳区农村地区社会工作协会的“绿色生活方式引导”项目。同样，在北京市一级的政府购买社会服务项目中，民间环保组织获得的项目也屈指可数。

　　与养老、扶贫等其他类型的项目一样，环保组织开展的活动同属于公益类项目范畴，作为民间组织中最活跃的环保组织，为何不获偏爱呢？

　　“这与环保部门对环保NGO参与工作的认识不足有关。”清华大学创新与社会责任研究中心主任邓国胜分析，在长期的活动开展过程中，财政部门和民政部门认识到了养老等问题的重要性，并看到了社会组织在提供养老服务等领域的显著成效。而大多数地方环保部门还没有购买社会组织服务的意识，环保社会组织的作用也没有那么立竿见影。“环保部门本来就是弱势部门，财政能力不足，扶持和购买环保NGO的力度还是很有限的。”邓国胜说。

　　为了能够进一步获取政府购买资金，一些环保NGO扩大服务范围，跨界争取项目。

　　2011年12月，上海社区公益网站发布了“普陀区曹杨新村街道安老服务项目中标公告”。根据招标公告，安老项目的主要工作内容是为老年人提供健康系列讲座、防癌抗癌知识普及、家庭有机蔬菜种植项目、家庭垃圾变废为宝手工坊、社区健康绿色厨房等活动。

　　奇怪的是，这个本属于民政领域的服务内容，其中标者竟然是一家环保类非政府组织——上海绿洲生态保护交流中心。它是上海第一家经市民政局批准并正式注册的民间环保组织。

　　存在同样情况的还有北京地球村环境教育中心在密云县北庄镇开展的生态管护项目，根据“合同外包”协议规定，北庄镇向地球村购买专业服务进行生态建设。作为任务，地球村将协助北庄镇进行生态环境建设与维护，进行清水河管护、镇域内的环境管理、垃圾分类和无害化处理、公路养护、生态管护员管理等工作。

　　对于这种变通的做法，有NGO人士提出了自己的担忧。阿拉善基金会资助部资深项目官员郭霞曾公开表示，“(谁能分清)到底有多大的成分是基于真实的社会需求，而有多大的程度是为了购买而购买呢？”郭霞认为，没有基于真实社会公共需求的民间组织发展和政府购买，背后的需求和动力不是来源于公众对公共服务的真正需要，而是来源于政绩和官员的需要。

　　邓国胜则认为，主要原因在于，目前政府购买服务机制的不规范，使得环保NGO与政府之间存在“打擦边球”的现象。“项目资金必须专款专用，并不能因为是做好事，而去挪用资金。”但是，他也表示，政府部门向社会公共组织倾斜的趋势，对双方都是利好的，下一步就是要进一步完善相关机制。

　　公共服务领域扩大，购买资金增加

　　环保NGO为何不热心参与？

　　自然之友是国内知名民间环保组织，在垃圾前端减量、低碳家庭和社区议题上有实践能力，在基层推广和环境教育活动中有完备的社区工作方式。以往在进行社区推广活动时，他们或多或少地会遇到各种各样的困难，而这一次由政府购买的社区垃圾减量项目，在推广实施过程中，很快就得到了小区物业和居民的认可。

　　“政府部门的加入，给项目的开展带来了推动力和公信力，使得垃圾减量工作取得了实质性进展。可以说，通过这个项目，民间组织和政府取得了双赢。”黄毅纶说。

　　面对政府逐步扩大公共服务领域，逐步增加购买资金，很多民间环保组织并没有表现出太多积极性，记者追踪访问了两家承接过政府购买项目的民间组织，他们均表示，这块蛋糕并不那么好吃。

　　虽然政府购买社会服务项目盘子很大，但真正分到某个组织的钱可能很少。北京市朝阳区社会工作委员会工作人员刘定坤向记者介绍，在资金分配上，各领域没有固定的比例，需要评审机构和专家经过层层审核后，根据资金总额和项目数量等情况，综合考虑确定。

　　以江苏省无锡市民间环保组织获得的5个环保志愿项目为例，他们必须在一个月内细化活动内容，具体到每个月，甚至是每周、每天。无锡市环保局先期划拨3000元作为启动资金，一年后对项目执行情况进行评估，验收合格后再划拨2000元。

　　“这些钱对于维持民间组织正常运转的作用微乎其微。”全球绿色资助基金会中国协调人吴昊亮表示，“政府采购对于民间组织来说，绝对不能是主要的资金来源。”

　　标准高且不统一，成为另一个民间环保组织获取政府购买资金的障碍。

　　北京市朝阳区对征集的项目进行专业评审，根据评审结果确定最终购买的服务项目。评审主要围绕社区需求、项目设计和执行团队3个方面，在社区需求方面主要考虑社区需求的广泛性、迫切性和受益人群的精准性；在项目设计方面主要考虑项目创新性、可操作性、可持续性和可复制性；在执行团队方面主要考虑团队的专业性、相关工作经验和资源整合的能力。但是，刘定坤也坦言，社会组织能同时达到以上3个要求的确实很少。

　　在民间环保组织看来，目前政府购买的机制还有很多地方不完善。政府购买项目的负责部门人数少，一个办公室只有几个人，但是却同时管理着几十个项目，在考核项目实施效果时，评价标准存在不统一的现象。

　　“真正想做事的NGO拿不到钱，不想做事的NGO也拿不到钱。”北京地球村环境教育中心工作人员云霄飞说。因此，很多NGO的人对项目并不上心，申请就申请了，也进行相关文件的提交，但没人真正继续跟踪。

　　此外，财务审核制度也让习惯接受社会捐助的民间组织一时难以适应。“行政手续较为繁琐，财务明细需要每月提交，并且要求每一笔花费进行拍照。这种方式虽然谨慎，但是对民间组织来说，缺乏适当的弹性。”黄毅纶是自然之友邀请的从我国台湾地区来的非政府组织工作者，她对政府购买公共服务的管理方法提出了自己的看法。

　　山水自然保护中心负责人吕植则在公共场合不止一次地“炮轰”过政府购买公共服务的财务制度。“现在最大的问题是在财务制度上不接轨，政府购买服务付款需要民间组织提供发票，而民间充其量能够给政府提供一个赠款发票，政府不能说，‘我是购买服务的，怎么变成赠款了？’”在吕植看来，政府针对民间组织的具体条款需要改变，才能让政府购买公共服务变成现实。

　　政府抛出橄榄枝，NGO调整定位抓机遇

　　合作之路该如何走？

　　通过政府购买社会服务，解决资金难题，是很多国外NGO的生存手段之一，而自然大学发起人冯永峰却一直持消极态度，“虽然政府的使命与环保组织的使命颇为相同，都是服务社会，保护自然，但二者所处的地位是不一样的，环保组织可以把产品和服务‘卖给’社会，但在很多时候，政府无法购买环保组织的服务。”

　　在民间环保组织中，持同样或相似观点的人并不止一个，原因与民间组织自身定位有关。作为环境公共利益代言者，环保NGO接受政府资金，与自身定位以及在某些环境问题上表明立场的独立性之间，存在一定的矛盾和冲突，这决定了民间组织必须要保持相对独立。“NGO现在跟政府去合作的话，风险还是很大的。”一位NGO负责人私下向记者透露。

　　同样，政府部门也存在类似的想法。因为摸不清一些民间组织海外援助的背景，一些政府部门不敢轻易将项目交给民间组织，而对于那些由街道或居委会牵头办的社会组织，则与生俱来地有信任感和亲近感，双方沟通也较为顺畅。于是，一些与环保擦边的项目，最后获取的都是此类社会组织。

　　在不了解对方的情况下，猜忌和抱怨在所难免。一方面，NGO抱怨获取信息渠道少，政府没有将相关信息传达到NGO中；另一方面，政府也表示不满，说与NGO的沟通协调相对困难，项目落实不及时。

　　获取信息渠道少、资质不够、程序复杂、资金有限……尽管民间环保组织都会痛陈目前申请政府购买服务机制存在的种种弊端，但面对记者对“是否还会申请政府购买服务项目”的提问时，他们都给出了肯定的回答。同时，一些政府部门也表示，购买社会组织公共服务的大门始终向民间组织敞开着。

　　“民间组织与政府建立合作的意义，不在于获得政府资金这样一个简单的层面，而是通过政府购买，与政府保持良好的合作关系。”云霄飞说。一部分NGO希望通过政府购买拉近与政府的关系。

　　“不只是期待资金的资助，我们期待更广泛的合作形式。”黄毅纶说出了一些NGO的愿望