为什么不是《自然保护区法》，而是《自然保护地法》？

济溪小编 · 发表于 2013-3-7 10:54:26

为什么不是《自然保护区法》，而是《自然保护地法》？

　《自然遗产保护法》草案中存在的问题，大家普遍接受（参见自然保护立法研究组2012-9 给人大常委会的提案）。2004年人大环资委就开始调研的《自然保护地法》，就有很多专家认为自然保护区体系已经有50多年历史和经验，制定《自然保护区法》的时机成熟。这一点在十年后的今天仍然是很多专家对《自然保护地法》持怀疑态度的原因。但是国家的生态退化太严重了，出台能够守住国家生态安全底线的法律已经刻不容缓。在这个《自然保护地法》研究又上一层楼的情况下，有必要对这个问题再做专门的探讨，尽早消除分歧，大家团结一致，共同加速推动《自然保护地法》的制定和颁布。

一、要实现捍卫国家生态安全底线的目标，需要开放、综合的《自然保护地法》
　　自然保护区是自然保护地中的一类，虽然是最重要的一类，但是针对捍卫国家生态安全底线的立法目标，将立法对象限制在一个类别是不够的，理想的法律应该是一个开放的系统，只要科学分类，统一协调，合理规划监管，每一种类型的保护地都可以为保护国家生态安全底线这个整体目标服务。
　　尽管自然保护区面积占国土面积的15%，但是除了西部和北部，大部分地区的自然保护地覆盖率都在5%左右。为了改善目前空气污染、水污染、食品安全等与生态相关的状况，必须要解决自然保护地分布格局不平衡的问题，这只能通过分类管理，在加强严格保护类保护地的管理的同时，提高非严格保护类保护地的保护、缓冲和连通作用。自然保护区同样面临分类管理问题，相当数量的自然保护区并不能做到严格的无人类干扰的保护，例如若尔盖国家级自然保护区同时是若尔盖县最大的牧场，类似情况在湿地保护区也普遍存在。自然保护区如果必须分类管理的话，那何不将其他类型也纳入进来呢。自然保护区单独立法会导致自然保护区自成封闭系统，排斥风景名胜区、森林公园、公益保护地等以及未来可能出现的新类型。而自然保护地却将是一个开放系统，将为全社会参与保护提供机会，包括企业和民间组织建立的公益保护地以及社区保护地。

二、从建立合理的国家生态保护法律框架角度考虑，《自然保护地法》有其重要地位
　　也有人建议制定《生态保护法》或者《生物多样性保护法》，但是自然保护地有其独特性，即有明确的边界和专门的管理机构进行保护管理。我们建议将自然保护地外的生态保护内容纳入到《环境保护法》中，扩展其关于生态保护的内容；修改《野生动物保护法》，扩展为《野生动植物保护法》；制定综合全面的《自然保护地法》，从而建立起《环境保护法》、《自然保护地法》和《野生动植物保护法》的生态相关保护法律体系（见图1）。这个明晰的框架告诉我们，不要将《自然保护地法》分解为《自然保护区法》、《风景名胜区法》、《森林公园法》、《湿地公园法》、《国家公园法》……。分解为多个法，容易引起执行过程中的冲突，以一个基本法律为框架，便于执行，提高执法和行政效率。

图1 生态保护相关法律体系建议框架

三、《自然保护地法》不需要将现有自然保护地重新洗牌
　　有人说《自然保护地法》的分类管理是重新洗牌，其实不然，正相反，这个管理体制正是基于现有分散管理体制基础上建立起来的保障有效监管的“统一协调、分散管理”体制。这个体制也是世界发达国家普遍推行的体制。
　　在《自然保护地法》管理体制中，所有自然保护地原本归属的部门管理仍然归属该部门管理，分散管理这一点是不变的，但是要大大加强“统一协调”的工作。自然保护区体系已有的“统一协调”体制就是一个很好的例证，即自然保护区分属十几个部门分散管理，环保部作为综合监督部门实施统一协调。《自然保护地法》将在这个体制基础上，将“统一协调”的范围扩大到风景名胜区、森林公园、湿地公园、公益保护地等，意味着这些保护地的自然保护工作将受到一个综合管理部门的监督。如果国家保障自然保护地保护管理的经费投入，各自然保护地接受综合管理部门的监督将是必然的事情。
　　自然保护地管理类别的界定也不会影响现有的自然保护地的名称及主管单位，关键是做好自然保护地内的分区工作。需要每个自然保护地了解各自保护地内哪些区域能够或者必须做到严格保护，不能做到严格保护的区域内则需要进行细化分区，明确各个分区内能够允许的人类活动。应该在1年内各自然保护地可以完成自我分区，3-5年内逐步由各地综合管理部门组织评估和修订，5年内全国自然保护地的分区工作即可顺利完成。这项工作本身就是提高各个自然保护地保护管理效率的重要工作内容，而非仅仅为管理体制的变化额外增加的工作负担。分区之后，根据各自然保护地内主体区域的保护严格程度以及主要利用方式（表1），其所属的管理类别自然就界定出来，之后将根据《自然保护地法》相关类别管理要求进行管理和监督。

表1：根据功能分区界定管理类别

　　综上所述，制定《自然保护地法》不仅基于过去我国自然保护地发展历史，而且顺应我国为扭转生态严重退化状况，立法捍卫生态安全底线，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展的急迫需要，具有可操作性。

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