项目设计中应注意的问题--袁艄夫，中国民促会高级顾问

hutu7927

项目设计中应注意的问题
袁艄夫，中国民促会高级顾问
在我之先，Dorit女士作了关于《民间组织资助项目设计问题》的讲话，Dorit女士从事民间组织的工作多年，有着丰富的经验，她从一个外国民间组织的立场上看项目设计问题，和项目设计中有什么要求。国际通行的做法和惯例、标准是什么，无疑是十分有用的，可以帮助我们懂得如何去设计项目才能更加容易地被国外民间组织所接受。你们可能会发现，我和Dorit女士讲的内容有些方面有着一致的地方，也可能有不同点。我是从一个接受援助的角度讲的，如有不同之处是理所当然的。  
今天我给大家讲一讲《项目设计中应注意的问题》，或叫《编写项目申请文件中应注意的问题》，另一个提法是《编写项目建议书中应注意的问题》。我认为这三种提法都是同一问题的不同提法，其内容和作用基本上是一致的。所以下面的介绍中这三种提法我可能交叉使用，请同志们不要误解。  
今天在座的许多代表都具有申请项目、设计项目、执行项目方面的知识和经验，有的同志还是这方面的高手，所以这是一个对此问题进行交流、进一步探讨的极好机会。我应黄浩明秘书长的邀请，先做一个抛砖引玉的发言，希望引起大家的兴趣，展开一场激烈的讨论，希望对今后编写项目文件能有所帮助。  
大家知道，我们是一个发展中国家，我们国家在二十多年的时间里取得了令人瞩目的成就。但归根结底我们还很穷，我们还有许多贫困地区和贫困人口。我们在经济发展和社会进步中还面临着许许多多的挑战，需要我们去认真对待。我们的能力有限，需要寻求友好国家和国际上友好的社会团体的帮助，除了依靠我们自己的力量，还要广泛寻求国际合作。这是改革开放后给我们带来的新机遇我们要善于并充分利用这种国际合作渠道加速我国的现代化建设。  
在开展国际合作中，一个十分重要的工作就是首先递交一份完整的项目协议书。有关协调和帮助筹资的单位如民促会接到申请书后认为这是一个很好的项目，申请的理由、依据十分充分，又符合我国的有关政策要求，项目设计十分合理、详细、内容丰富，很有说服力。目标、措施明确有力，实施组织安排有保证。他们拿着这样的项目申请去寻找国际合作伙伴，就容易方便得多。否则，他们如果没有这样的项目申请，到国际上去呼吁援助，等于说空话，放空炮。所以一个好的项目申请书是得到国际合作的最重要的先决条件。其重要性不言自明。  
从以往的经验看，我们的项目设计主要存在以下几个问题。
1.中外文化差异以及由此而产生的两种设计思想，设计理念和两种不同的方式（approach,不同于methodology）。
要讲清项目设计中表现出来的中外文化差异以及中外设计理念和设计方法的不同点，这的确给我自己出了个难题，也确实有点冒险，但这又是一个不可回避的现实问题。如果要从理论上逐条地剖析，老实说我今天还做不到，但是我可以举两类不同的设计做范例，做比较，比较过后你们看能不能得到一个初步的印象。另外，在我发言后，接着对此进行讨论，我们在座的不乏有国际合作方面的专家，请他们也参与我们的讨论，以期尽量取得一个清晰的认识。  
我们有不少老同志都有过援外的经验，也接触过不少援外项目的设计文件。建成了许许多多成功的项目，受到了广大受援国的好评。从结果来看，证明了这些项目设计文件是可行的，成功的。这些设计文件主要是中方专家起草的，受援国提供必要的地质，水源，气候等有关资料。设计文件中主要的内容，并不涉及受援国的基本国法，方针政策，发展战略，受益人群，项目效益和影响，以及项目风险分析等内容。而主要地集中描述项目的总投入，包括各项开支的框架预算。项目建设的总建筑面积，土矿工程及所用各类建筑材料。机械设备的备置，安装，调试和投入生产后所需的原材料，化工原料等技术数据和要求，伴之建设过程中的各类技术培训。  
自七九年开始，我国接受联合国发展援助机构的援助，搞了几百上千个项目。绝大多数的项目文件都是由联合国派专家到中国来写。中方项目单位负责提供一切必要的情报资料，提示我们对项目的一些基本要求和设想。这些专家编写的项目文件基本上都能符合援助机构的要求。所以合作初期的项目文件可以毫不例外地说都是这样编写出来的。而这些专家几乎清一色地来自联合国负责项目执行的专门机构，或者是由他们聘请的专家来完成的。特别是与联合国合作的初期阶段情况更是为此。后来我们开始了政府执行，起草项目文件的工作就逐渐落在政府执行机构和项目实施单位的身上。准确地说是项目受援单位应首先提出项目申请，但这些项目申请还不能简单地作为项目设计来对待。虽然我们的项目单位花了九牛二虎之力，认真地收搜汇总许多资料最后写出项目设计文件，但真正符合要求的不多。我们民促会搞的项目，绝大多数是来自国外民间组织的帮助，他们递交的项目文件有一个通病是简明扼要有余，全面详细不足，缺乏说服力，不能立即引起投资者或捐助人的兴趣。请同志们记住，你们的项目申请和项目设计是要交到捐助者的手中，首先要他们能读懂，能理解，才能给予支持。千万不要以为自己了解的东西别人也一样能了解，因为国外援助者并不了解你那个项目设计所在地的情况，可以说是一无所知，你把情况介绍得越详细，越彻底越好。再说他们也不能对如此之多，又分散的项目单位逐一进行实地考察。要知道投资者或捐助者最担心的问题就是怕浪费资金，错用资金，所支持的项目达不到目的，效益不好，收不到应有的效益，起不到应有的作用。写这样的项目申请文件同你们向上级要钱搞一个项目不一样。在国内你可能打一个一两页纸的报告就能批一个项目。但是你要申请一个国际合作项目显然不行，所以不能用国内习惯的那套做法来解决国际合作用的问题。写国际合作项目文件就要站在捐助者的立场，了解他们有关切的问题，担心的问题是什么，如果你把这些搞清楚了，解决了他们关切的问题，你的项目就会获得支持。举个简单的例子，比如打井、饮水工程，首先是有没有水源，还有就是井打好了水的分配，管理和维持的问题。也就是一个项目在停止援助后的持续发展问题，也就是继续生存和发展的问题。这些问题必须交代清楚。
参照联合国项目文件的格式去编写项目申请和项目设计文件，关键在于正确理解格式中每项内容的具体要求。为了便于我受援单位编写项目/方案制订的文件。开发计划署拟订了一个“项目制定的格式”《项目文件编写的提纲》，以“格式”为主。其中共十一大项内容，并注明书写的方法和内容要求。现我来把这个格式做一个介绍：（参照格式逐一介绍）  
这个格式和内容，可根据项目的性质、项目的规模、复杂程度，来逐步展开，关键在于首先要理解格式内容的具体要求。有些内容看来是重复性的，但其着重点不同，因而就列入不同的大项之中。开发署的这个项目制定的格式，一般适用于全国性的，带有政策或技术指导意义的大型的或较复杂的项目，牵涉的面宽广，参与的机构或参与协调的机构较多，受益机构和受益目标人群多，因此要求就更加明细。但我们民促会搞的项目相应比较单纯、单一，资金主要来自外国的民间组织或外国驻华使馆提供的小额资金，所以我认为在编写项目文件时不必完全像DP的格式，但必须做到申述的原因一目了然，目标明确，效益突出，有利于长远的发展，措施有利，组织完备，预算真实可靠，有足够的说服力，成功把握大。根据民间组织合作的性质，形式和特点，参照UNDP的格式和以往的经验写这类合作项目建议（项目申请）主要有以下几项内容：  
一、 背景。介绍建议项目所在地的自然、地理情况，社会经济发展情况，具备哪些潜在的但尚未被开发利用的自然条件、人文、社会条件。当前最需解决的主要问题，拟建项目可能解决其中某一关键性问题。而这一关键问题的解决，可能影响和有助于其他问题的解决。然而这一问题的解决可能面临诸多方面的困难。经过自身努力哪些是可以克服的，哪些是需要外部帮助的。所有这些都在说明申请拟建项目的理由。这个背景写得越充分越全面，越好，它将有助于潜在投资者/捐助者的全面情况了解和情况分析，有利于他们做出正确的判断，决定是否应该帮助你们。所以这部分应本着公开、诚信、透明和实事求是的精神来写，要有很强的说服力。在这个背景介绍中，实际上回答了DP格式中的第一大项中的问题，即“拟建项目意图解决的问题”，和第三项中“项目前的状况”。
二、 项目构成
主要构成分三方面的内容：
1.  项目直接目标。一个项目可以是一个直接目标，也可以是两个以上的目标。这要看项目的性质与规模而定。着重介绍如何、何时达到项目设计的直接目标。来鉴定项目是否成功。直接目标可以是经济方面的，也可以是科研成果方面的，还有社会进步方面的。这些直接目标要量化，具体。
2.  项目产出。是实现项目目标的具体表现，必须分别详细说明。
3.  项目活动。通过开展一系列项目活动才能最终建成项目。包括项目的土建施工、整治山林、土地，包括水利，必须的技术传授和学习，工程进度安排，当然种植业、养殖业、果林业一类的项目其项目活动内容就必须有别于工农业生产、手工工艺。总之，不同的项目，都有其相关的活动，没有这些活动的开展就不能构成和建成项目。
4.  组织、落实项目活动的单位和个人，明确分工，各斯其职。
三、 项目受益对象——单位、人群、直接/间接受益人。
在项目建议（申请）书中，这一部分尤为重要。这就要在项目效益分析的基础，把项目可能带来的近期的和长远的经济效益，社会效益做一客观的预测，也就是把项目建成后的状况做充分的描述。经济效益比较显而易见，是直接改善和提高人民生活水平的主要方面。然而通过项目的建设，给人们思想上的变化和影响是不容忽视的。更重要的是经过技术培训和指导，人们的能力的提高，对今后的持续发展带来的影响，由于项目给人们带来的直接经济效益，生活改善了，文化提高，教育、卫生发展了，等等，都可能发生相应的连锁变化。当然，要实事求是，即不夸大，也不埋没对社会进步的作用。所以在考虑直接受益人的时候，要把诸多方面的因素统统都要计算在内。
四、 项目战略。
1.      介绍项目应采取哪些得力的方式、方法、措施，确保受益对象。直接受益人真正从项目中受益。这些措施可以是技术上的、经济上的、组织上的，但究竟采取什么样的措施，要视项目的需要，和当地的情况和条件来决定。比如同有关行业的协会，大专院校建立合作、协作关系。当然还有许多其它形式的措施。只要对项目的确有效、有用都可以采纳。
2.      详细介绍项目措施安排，以保证项目的成功实施。主要包括项目执行、实施和管理有关的组织机构，说明他们各自的职责。
五、 项目预算及资金来源
项目建议（申请）文件只需要做一个以项目开支大项的框架预算，而       项目设计文件/集体集资投入、外资资金投入预算，而项目设计文件则要求每个大项中的详细预算。
人员开支、分配、培训、设备/材料、其它、总计。
六、 项目财务报告、进展监测、评估。
一般项目建议（申请）的文件中，尤其是我们民促会支持的合作项目，对于“风险分析”和“特殊考虑”两项可以从略或不需详细介绍，这不等于说没有任何风险。但即使存在恐怕不会对项目的成功措施构成多么大的威胁。关于“特殊考虑”问题，如对环境造成重大影响，如对妇女参与有至关重要的作用，如对……当然可以着重介绍，否则也可以省略。
我们以上讲的观点是必不可省的，不可缺少的部分。
正像我一开始就讲的，以上讲的也可能有重大遗漏，重点不突出，不全面，但作为引发大家讨论可能有一点帮助。有什么疑问，或不清楚的地方，提出来我们大家讨论，目的就是一个，在今后写项目文件时少走弯路，把项目文件编写得更符合要求。

JacquesHUANG

re