公益机构运行成本问题  作者: 姚晓迅

内容提要

　　公益机构运行成本问题已经成为制约中国公益事业发展的一道门槛。该问题起源于运行成本来源不明确。解决这一问题，需要国家法律法规对运行成本作出明确的规定，以及公众对此问题有更加明确的认知。而这一切的前提是，公益机构必须严格按照其应有的运行逻辑在社会中活动。

　　一、 引言

　　3月底以来，香港《明报》及大陆一些媒体刊发文章，指斥希望工程实施机构中国青少年发展基金会（简称中国青基会）滥用公众捐款违规投资并出现巨大亏空，致使捐款流失，公众捐赠目标落空。报道引起社会广泛震动。中国青基会的回答是，其已有投资活动是合法的并整体有效。青基会特别强调，投资收益乃是其最主要的机构和项目运行经费来源，因此其投资活动“不可不为”，是在当前困难的法律环境下解决运行成本问题，支撑机构运行的必要手段。[ii]

　　事实上，运行成本问题早已成为公益机构行业内的公开话题。此一问题不仅是各种会议的话题之一，甚至成为全国政协会议提案的重要内容。在过去两年的全国政协会议上，中国青基会常务副理事长徐永光委员和中华慈善总会现任会长、原民政部副部长范宝俊委员分别提出过提案，指出公益性基金会进行筹资活动、项目运行等都需要一定的成本，基金会本身也有行政开支。他们呼吁尽快修订现行基金会法规，给基金会的生存和发展提供基本的法律保证。（徐永光，2001年。范宝俊，2002年）

　　那么，公益机构运行成本到底是什么？国家法令是如何规定的，实际情况又是什么？运行成本问题在公益机构管理中占据什么位置？该问题有没有解？其根源究竟是什么？这就是本文力图探讨的问题。

　　二、法律规定和国际惯例

　　中国现行法律条款中没有关于公益机构运行成本的直接规定，只是对公益机构人员工资福利和办公费用等作出简单的限制性规定。

　　国务院1988 年颁布施行的《基金会管理办法》第九条规定，“基金会工作人员的工资和办公费用，在基金利息等收入中开支。”十一年后，颁行于1999年的《中华人民共和国公益事业捐赠法》第二十三条增加了几个字，“公益性社会团体应当厉行节约，降低管理成本，工作人员的工资和办公费用从利息等收入中按照国家规定的标准开支。”[iii]至于“国家规定的标准”是什么？条文没有具体规定。根据1998年《社会团体登记管理条例》（第二十九条），“社会团体专职工作人员的工资和保险福利待遇，参照国家对事业单位的有关规定执行。”这表明，国家并没有真正将公益性社团当作一种单独的机构对待，而只是将其作为一种比较特殊的事业单位。同时，按照这些规定，公益机构的行政管理成本只能从“利息等收入”中提取，而不准从捐款中直接列支。这意味着，如果某个公益机构的“利息等收入”没有达到一定额度，该机构就不可避免地陷入财务困境。

　　从1999 年至今，民政部多次组织一些公益机构参与讨论正在修订的《基金会管理办法》。在公益机构的强烈呼吁下，政府开始注意到这些机构运行成本中，除人员工资和行政费用外，还有项目运行成本。2001年国务院法制办在呈交国务院的《基金会管理办法（草案送审稿）》第三十五条第3款规定，“基金会行政办公费用可以从利息等收入中按一定比例提取。基金会的项目成本，与捐赠人有约定的，可以按约定比例从捐赠中开支。基金会每年的项目成本总额不得超过当年接受捐赠总额的 7%”。如果此《送审稿》不再作大的原则性改动并被正式颁布施行，此条款将对公益机构项目运行成本结构产生重要影响。在此条款下，公益机构不必须将所募集捐款全部用于资助项目，而可以留用一部分工作经费，作为项目运行成本。至于留用经费比例是“7%”还是更多或更少，则属于一个需要进一步讨论的技术问题。

　　使中国公益机构左右为难的运行成本问题同样是其他国家和地区类似机构非常关心的问题，但问题的性质大不相同。一个重大原则性区别是，国际惯行的法律并不禁止公益机构在捐款中列支工作成本[iv]。

　　事实上，通过公众筹款开展资助活动的公益机构从捐款中直接列支项目运行费用和行政管理经费，是美国公益机构的一种通行做法。但这并不意味着美国公益机构可以任意开支，相反，机构运行成本同样是他们非常关注的，甚至成为评价一个机构的关键指标。为提高声誉，每个机构都必须尽力降低成本。美国《Worth》杂志曾评选出美国100家“最好的”慈善机构[v]。所谓最好，是以“是否高效地使用捐款”为依据的，也就是说是否以最低的成本最大限度地使用了捐款人的捐款。这些“最有效率的”公益机构平均筹款成本（7%）和行政成本（7%）之和占总捐款额的14%。加上未单独计算的项目管理成本，一般估计美国公益机构的工作成本应当在20%左右。

　　香港地区的公益机构行政费用与捐赠必须严格区分。公众捐款，甚至捐赠所带来的利息都必须全部用于捐赠宗旨，不得扣除任何数目作为管理经费。这种“零成本”运行，并非律法规定，而是公益机构普遍相信，“只有如此”，才能得到公众信任。公益机构员工工资和筹款活动及项目运行所必须的费用，一般由会员缴纳的会费或董事赞助提供。而且由于志愿人员承担了大量的工作，这些机构真正聘用的受薪全职人员少之又少。也就是说，项目运行费用中的人员开支问题被志愿者的参与有效化解了。可见，香港地区公益机构运行的关键，是建立在志愿理念基础上的。

　　三、现实世界中的运行成本问题

　　公益机构运行成本是客观存在的。那么，在一个既没有志愿者文化传统，法律条文又不允许在捐款中列支工作成本的国度，公益机构实际又是如何运行的呢？我们还是以被认为目前中国最具影响力的公益机构中国青基会及其所实施的公益项目希望工程[vi]为例。

　　希望工程以其创造的“1+1”模式著称。捐赠人捐款400元人民币并指定救助一名失学儿童完成小学学业，青基会向捐受双方提供各自的姓名地址等基本信息，使他们能够直接联系。青基会负责将捐款逐年拨付给学生所在学校作为书本费用，直至孩子小学毕业。

　　“1+1”模式确实解决了中国社会最为缺失的信任问题，用看得见的成果赢得了捐赠人的信任，使希望工程发展成为20世纪90年代中国社会参与面最广的公益事业[vii]。但是，这种将捐款全部用于受助者的公益项目运行模式，既所谓“零成本运行”带来的隐患，就是必须使用捐款之外的经费来支持这些捐款的使用过程，或者说，使得客观存在的机构管理和项目运行成本只能在项目捐款之外落实。随着希望工程越做越大，其运行成本也越来越多，需要花更多的钱去筹款并把筹来的款项“花”下去，实现捐赠目的。[viii]

　　希望工程在全国实施，需要经过中国青基会、省级青基会到受助地的农村基层团组织（希望工程办公室）、教育行政管理部门和农村小学校。支持如此复杂的运行环节[ix]，无疑会发生一定的管理费用。比如，希望工程接受救助失学儿童的400 元捐款，需要开据一张发票，然后装信封、贴上邮票寄出，这就是一块三毛八分的直接成本。如果希望工程接受建设一所希望小学20万元捐款，一般还需要工作人员陪同捐赠人到建校地方看看，有的学校还要有竣工仪式，这就需要人员差旅费。宣传筹资和项目评估活动更需要较大开支。同时，青基会机构自身也需要起码的经费用于支付行政开支和人员工资。

　　中国青基会除了在创建之初得到其上级主管单位共青团中央的10万元拨款之外，迄今再没有得到政府的任何拨款。那么，希望工程筹钱和花钱过程中所需要的钱从哪里来的？是什么在支持着这个机构运行的呢？

　　青基会的回答是，机构和项目运行“所需费用，都是通过基金增值和专项捐款来解决的。”公布的相关财务数据表明，从1989 年至2001年的12年中，青基会没有在捐款中列支任何行政费用。甚至在2000年前，也没有在捐款中开支项目管理费用。1989年到2001年，中国青基会通过基金增值和专项捐款，获得经费收入（项目管理经费和行政经费）近8千万元，其中增值收入大约7千万元。而接受的可用于经费的捐款则非常少，12年累计只有6百万元，不到经费收入的8%。也就是说，主要是投资增值收入支撑了机构的运行。

　　青基会解决运行成本问题的的实际操作方式在公益机构中具有典型意义[x]。受制于现行法律不允许在捐款中列支工作成本的规定，公益机构只好以各种方式解决运行成本问题。首先，募集项目捐款之外专门用于项目运行的“专项工作经费”。但是在捐受双方彼此并不完全信任的脆弱的捐赠生态下，筹集到这种专项工作经费是很难的。其次，通过投资增值获得项目管理和机构本身运行费用。这种做法又有悖于社会捐款的直接目的，存在必然的商业风险和严重的道德风险，难以示人，只好遮遮掩掩。在所谓“零成本”运行的概念下，公益机构投资活动客观存在的种种风险被暂时遮盖起来。一旦被公之于众，则成为爆炸性新闻。在这个意义上，所谓公益机构投资的商业风险和道德风险只是投资问题的表面，运行成本来源的不确定才是投资问题的根源之一。

　　中国公益机构在运行成本问题上的这种困境似乎是在世界上是独一无二的，甚至成为公益机构行业外的人士勘不破的一个谜团。人们只是看到诸如希望工程等某些成功的公益项目神话般的风光无限，像天使一样漂浮在半空，远远看去完美无瑕，而其艰难的运行过程和潜在的风险则很难引起人们的关注。

　　毫无疑问，运行成本问题已经成为制约中国公益事业发展的一道门槛。

　　四、使运行成本成为常识

　　做一件事情、维持一个机构运行，需要人、财、物，开支是不可避免的，这是常识。做事情需要成本，这样一个最简单的道理还要从头证明，恰恰是问题的结症。

　　如果说公益机构确实是在做好事，而且其非营利性性质已经限定了这些机构必须不以营利为目的，就是说必须“白做好事”。但是我们必须认识到“白做好事”不等于“好事白做”。“白做好事”指的是公益机构不能以营利为目的，其收入不能用于“分红”；“好事白做”则指的是没有任何开销的空手作好事。这里的意思是，公益机构无论如何不能“谋私”，但不等于不发生费用。

　　解决运行成本问题的可能办法有三个，或者说公益机构可以通过三种渠道寻找运行成本来源。

　　第一种可能：得到政府专门的拨款。

　　国外公益机构主要财政来源于政府[xi]，公益机构工作经费含在了其中。而按照中国现行法律，公益机构即使得到了政府资助项目，其工作经费也不能包含在项目款中，而必须另外得到专门的项目经费拨款。这种做法与政府对事业单位的拨款方式并无二致。公益机构财产的社会性公共财产性质[xii]，决定了公益机构较之于一般国有企业更缺乏资产所有者的监督，困扰国有企业的软预算约束问题（科内尔，1986年）重现几乎是一种必然。

　　第二种可能：直接向公众募集运行成本，或在公众捐款中列支运行成本。

　　问题在于，公众究竟为什么不接受显而易见的成本概念？一种解释是，在当前社会诚信普遍缺失的状态下，公众对公益机构并不能表示出完全的信任，而更愿意看到其捐赠被全部直接地用于受助对象。如果不是这样，公众由于无法知道运行成本究竟实际发生了多少，更无法控制这个过程，因此不能保证其中一部分捐赠被以运行成本的名义滥用或侵吞。更深层面的疑问在于，公众倾向于认为公益机构同样是国家建立的机构。这些吃“皇粮”的人已经取得了国家拨款，如果再得到工作经费，无异于给自己发奖金。

　　第三种可能：公益机构进行投资活动，使基金增值。

　　按照现有法律，国家并不禁止公益机构进行投资。《基金会管理办法》第七条规定，“基金会可以将资金存入金融机构收取利息，也可以购买债券、股票，但购买某个企业的股票不得超过该企业股票总额的20%。”《公益事业捐赠法》第二十七条第二款规定：“公益性社会团体应当严格遵守国家的有关规定，按照合法、安全、有效的原则，积极实现捐赠财产的保值增值。”因此，认为公益机构进行投资就是违规的看法并不准确。

　　问题在于用什么投资和如何投资。如前所述，中国公益机构，甚至一些“基金会”，都是没有很大的本金的，用来进行投资活动的资金主要是捐款收取和支付过程的时间差带来的暂存捐款。由此，运行暂存捐款获取工作经费，解决运行成本问题，就成为多数公益机构投资活动的唯一选择。事实也正是如此。

　　中国人民银行1995年4月发布的《关于进一步加强基金会管理的通知》中规定，“基金会基金的保值及增值必须委托金融机构进行。”就理论而言，公益机构委托专业金融机构对资金保值增值是一种合理的选择。一般来说，中国公益机构可用于投资活动的资金规模相对有限，投资活动缺乏战略性安排，专门进行投资活动的人员及专业知识、专业经验更是贫乏，直接投资较之于委托投资既不安全，也不有效。公益机构通过委托投资，能充分享有社会分工带来的效率增进，是公益机构资产管理的正确方向。但问题在于，这一规定过于简略，缺乏基本的可操作性，引起公益机构的普遍质疑。如委托方式、委托费用如何确定？特别是资金安全如何保证？发生问题谁来承担责任？但直到不再分管公益性基金会，中国人民银行也未出台该通知的实施细则。本通知也已于2000年8月废止。事实上，多数公益机构对此规定采取了不理会的态度，这一规定并未得到认真执行。另一方面，公益机构又必须为其资金寻找出口，实现资金保值增值。这一方面是避免通胀风险，更主要的是将增值作为运行成本来源。近年来屡屡发生的公益机构资金流失事件，反证了这些机构确实进行了各种各样的直接投资活动。

　　资本一旦进入投资领域，就必须遵循一般的市场规则，而不管资本来源如何，因此公益机构投资活动更应当慎而又慎。公益机构投资理应将安全和流动放在前面，在保证安全和流动的前提下寻求较高的收益[xiii]。但是实际上，个别公益机构投资似乎并未遵守这一原则，很多投资活动以回报少、效益低告终，屡屡受挫。

　　我们还可以提出第四种可能办法，即降低运行成本。将成本降低到极致，就实现了“零成本”运行。这当然是一厢情愿的事情。

　　降低成本，实际上是任何公益机构，甚至任何机构必须做的一件事情。按照《公益事业捐赠法》条文释义，公益机构在整个捐赠活动中所扮演的只是中介人角色，有对受赠财产进行管理并承担相应责任的义务，但不享有受赠财产及其增值的所有权，因此公益机构管理应奉行“节约原则”。（全国人大法工委，2000年）

　　这条法规能否被公益机构看重并执行呢？公益机构是否有足够的激励不断降低运行成本？这取决于公益机构所处的环境是否是竞争性的，以及竞争是否是平等和公开的。在透明的、竞争性的公益市场中，具有更崇高的宗旨、更高的效率的公益机构，更容易得到公众的信任，募集到更多的资金实现自己的使命。因此，建立一个公平、透明的公益市场环境，是符合逻辑的推论。这个市场中，独立评估机构、公益机构自律等等都是不可或缺的。

　　五、运行成本问题的实质

　　有人将运行成本问题归因外部环境和公众捐赠文化，呼吁尽快改善法律法规，培育良性的捐赠文化。作为解决问题的策略，这是不错的。但这种解决策略并未触及问题的实质，因而又是似是而非的。

　　我们认为，问题的根源和实质在于，目前中国公益机构性质不明确和运行逻辑中存在的先天的致命缺陷。公众对公益运行成本概念的不认同和不支持，决不是公益机构现有运行方式混同于政府的原因，而是这种运行方式的结果。而解决问题的关键在于，还公益机构以应当有的性质，使之按照公益机构应有的逻辑运行。同样，所谓培育良性的捐赠文化，也绝不是“教育人民，提高群众认识”，使公众接受运行成本概念，而是在公益机构修正自身运行方式的基础上，重建公众对公益机构民间性质的认知和认同。

　　那么，什么是公益机构应当的运行逻辑？这包括了很多方面，诸如公益机构更强的独立性、非营利性、志愿性等等[xiv]，其中与运行成本问题直接相关联的是公益机构项目运行方式。

　　在其他国家和地区，公益机构利用向公众募集的资金针对弱势群体的资助活动，主要目的不在于普遍的救助，而是创造高质量的行动模式，并通过有效的宣导（advocacy）影响政府，推动政府采取行动。这些公益机构的运行方式是，一个个“小分队”直接深入项目点，直面救助群体，对项目进行直接的垂直式管理。[xv]

　　90年代以来的中国社会公益事业同样集中在扶危济困方面。但其活动目的和运行方式则与国外同类组织大相径庭。这种普遍救助活动的直接目的是响应政府号召，对政府扶贫工作拾遗补缺，其追求主要在于项目的数量而不是质量。在运行方式上，大多数公益机构采取行政化或准行政化方式。即使有少数公益机构在募捐环节上自觉趋向于运用如与海外组织和媒体合作等社会化手段，但在资助环节发挥主导作用的仍是行政化手段。一般而言，这些公益机构稳居中央，将救助款通过各级政府管理体系层层下拨。[xvi]

　　行政化手段的运用，在一定程度上将政府资源纳入项目实施体系之中，从而大大的减少了项目实施成本[xvii]和监督成本[xviii]。问题在于，这种方式并非只是公益机构当前根本无法寻找扎根于乡村的草根组织进行合作状况下的一种权益之计，而是这些机构的一种有意识的选择。一些公益机构甚至将发挥“组织系统作用”当作一种优势，并不断的予以自我强化和放大。一些学者也论证出这种做法符合“第三部门与政府应当合作而不是对抗”的理论框架，符合时代潮流。[xix]

　　公益机构依托政府资源开展项目的运行方式看起来的确非常有效果和有效率，但这种方式也将导致运行成本问题变成一个死节。公众很难从行为方式上将公益机构与政府所从事的扶贫工作区分开来，更无从理解民间公益机构与政府的区别[xx]。在这种状态下，公众也就有理由提出，即然这些机构依靠或利用政府体制，项目运行费用实际上被层层的政府机构所吸纳，又何必要求管理经费呢？

　　这种运行方式更会给成长中的公益机构带来无穷的危害。第一，这种运行方式上的混淆，使得公益机构运行过程貌似高效率而实际上根本无法评估，公益机构本身无从谈起所谓的“数字化管理”，公众更无法获知究竟哪个机构更能有效率地实现捐赠目的。更为严重的是，这种方式内在的自我强化，将使公益机构越来越依托于政府资源，而越来越模糊的机构性质将最终使其失掉自身作为第三部门存在的合理性[xxi]。

　　六、结语

　　公益机构运行成本问题已经成为制约中国公益事业发展的一道门槛。不承认运行成本的客观存在，公益机构就不可能做成“透明的玻璃口袋”，公众与公益机构之间就不可能达成新的信任关系，公益事业的发展更无从谈起。

　　而跨过这道门槛，取决于国家法律法规对运行成本的认可。新的《基金会管理办法》应当尽快出台，并对运行成本问题作出非限制性规定，使公益机构做到有法可依。同时，法律法规所要求的和公益机构更加自觉的更加透明的成本核算，也将使公众对运行成本问题有更加明确的认知，进而支持合理成本下的公益活动。

　　而这一切的前提是，公益机构必须严格按照其应有的运行逻辑在社会中活动。

　　参考书目：

　　Adler, Betsy B., Rules of the Road: a Guide to the Law of Charities in the United States, Washington: Council of Foundations, 1999.

　　Memon, Reshma: A Gift for Giving, Worth, December 2001, pp74-90.

　　中国青基会：《中国青基会通讯》：2002年第4—7期。

　　中国科技促进发展研究中心：《捐款是怎样花的——希望工程效益评估报告》，浙江人民出版社，1999年版。

　　王绍光：《多元与统一—第三部门国际比较研究》，浙江人民出版社，1999年版。

　　全国人大法工委国家法行政法室、中国青少年发展基金会：《中华人民共和国公益事业捐赠法学习辅导读本》，中国民主法制出版社，2000年版。

　　西尔克，托马斯（主编），中国科学基金研究会主译：《亚洲公益事业及其法规》，科学出版社，2000年版。

　　李宁：《关于我国基金会投资问题的探讨》，“非营利组织发展与中国希望工程国际研讨会”论文，1999年。

　　沈原：《制度的形同质异与社会团体的发育》，“非营利组织发展与中国希望工程国际研讨会”论文，1999年。

　　苏力：《规制与发展——第三部门的法律环境》，浙江人民出版社，1999年版。

　　范宝俊：《关于加快出台<基金会管理条例>的提案》，2002年全国政协会议提案。

　　科内尔：《短缺经济学（上）》，北京：经济科学出版社，1986年版。

　　徐永光：《关于加快基金会立法促进我国民间组织建设和发展的建议》，2001年3月全国政协提案。

　　徐永光：《扣问天人之际——徐永光说希望工程》，中国青年出版社，2001年版。

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　　注释：

　　 商玉生先生阅读了本文，并提出了中肯的修改意见，特此致谢。作者个人对本文负责，不代表所在机构的意见。

　　本文中，“公益机构”是一个为行文方便使用的笼统的名词，指运用向社会公众募集的资金，开展支持特定受益者活动的非政府组织，主要包括公益性社会团体和公益性基金会。“运行成本”指公益机构用于项目运行和机构管理的费用，大体可以分为项目运行成本和机构行政成本两大类。

　　[ii] 4月22日,《三联生活周刊》2002年第16期发表李鸿谷的长篇报道《青基会的赢与亏》及对相关问题的介绍和评论性文章，给出了“事实性记录”，而非“结论性报道”。

　　[iii] 严格来讲，利息等收入是捐赠财产所带来的，属于捐赠财产的孳息。在这个意义上，使用利息与使用本金一样，都是用了捐赠者的钱。捐赠财产本身和其利息等收益之间的界限主要是心理的。

　　[iv] 一些国家和地区规定了公益机构的年度最低开支，即必须至少将其基金、基金收益或活动费用支出的一定百分比用于符合机构宗旨的活动。这种支出定额的规定，一方面是为防止公益机构将过多收入用于行政事项，更主要的是防止其将收入和捐赠都积蓄起来以逃避税收。例如在日本，《公益组织组建和监督标准》要求公益组织至少将其营利性收入中的50%用于公益事业。而在台湾地区，公益机构每年必须至少将其全部利息收入与例行性收入的80%用于与机构宗旨相关的活动。（西尔克，2000年，第148页，第309—310页。）

　　[v] 数据来源于《WORTH》，December 2001。

　　[vi] 希望工程是中国青基会于1989年开始实施的一项旨在保障贫困地区儿童受教育权的社会公益事业。核心内容是通过向海内外募集捐款，资助失学儿童书本费用、建设希望小学，实施范围为全国。

　　[vii] 中国科技发展促进研究中心，1999年，第187页。

　　[viii] 我们无法详细地追寻希望工程“1+1”模式的起源。我们可以知道的是，在中国大陆，“1+1”这一名词始于1994年中国青基会推出的“1（家）+1助学行动”，即以家庭为单位资助一名失学儿童。当年救助儿童近50万名，相当于希望工程实施前4年的总和。在回顾当年工作时，希望工程负责人认为，这种超常规的发展，带来工作中某些方面的失衡，主要是急剧膨胀的救助规模、不断扩大的实施范围，使管理控制达到了承受的极限。直到1996年，在希望工程经过几年急剧膨胀，管理支出骤然上升之后，运行成本问题才以非常缓和的方式被提出。（徐永光，2001，第54-55页、第203页）此后这一问题便被反复提及，直到被当作制约机构和事业发展的最主要问题之一。由此我们可以认为，希望工程实施者在项目设计之初并未考虑，至少是没有认真考虑机构运行成本问题。运行成本成为问题，是在事业迅速发展以及随之而来的财政困境之后的事情。现在看来，运行成本问题成为一种迟到的意识，或许是由于强烈的高尚理念主导着公益项目设计者以奉献精神不计成本，或许是由于设计者的知识欠缺根本没有考虑到成本问题。但是不论如何，在经历了事业辉煌之后，希望工程实施者们实实在在地发现运行成本问题已经强烈地制约着这个著名公益项目的可持续性。

　　[ix] 中国青基会负责人早在1994年就看到了希望工程管理层次多、程序复杂可能带来的管理疏忽的问题，并作为“希望工程的八大隐患”之一。（徐永光，2001年，第154-155页。）

　　[x] 我们也可以找到一些用其他方式解决运行成本问题的例子，例如几千万元“创始基金”的孳息收入支持了中华慈善总会的运行。但我们并不主张把它看作一种有代表意义的模式。因为即使一些机构拥有些许的创始基金，其规模也显然不足以产生足够的收入支持机构运行。而在中国现实条件下，成立之初就能得到巨额基金的机构又能有几个呢？

　　[xi] 王绍光特别强调了美国非营利组织对政府的依赖性。他指出，获得美国政府通过直接资助和税收豁免对非营利组织的补贴，对这些组织来讲不是可有可无，而是生死攸关的。政府对非营利组织的贡献比各类私人捐款的贡献要大得多。1980年联邦政府对非营利部门的直接资助高达410亿美元，相当于非营利部门总收入的35%。而美国国税局估计，联邦政府每年因对非营利部门的税收豁免而造成的税收损失高达445亿美元。（王绍光，1999年，第94-95页。）

　　[xii] “社会公共财产”是1999年《公益事业捐赠法》使用的一个新的法律名词。该法律第7条规定，“公益性社团受赠的财产及其增值为社会公共财产，受国家法律保护，任何单位和个人不得侵占、挪用和损毁。”

　　[xiii] 李宁论证了公益机构投资活动应当遵循的原则和可能的方式，认为应当“在尽量保证安全性和流动性的前提下寻求较高的收益”。（李宁，1999年）。

　　[xiv] 美国霍普金斯大学萨拉蒙教授（Lester M. Salamon）在其主持的一项涉及全球40多个国家和地区的调查中发现，非营利机构应当具有以下特性：组织性(formal)、非政府性(non-governmental)、非营利性（non-profit distributing）、自治性(self-governing)、志愿性(voluntary)、非政治性和非宗教性（nonpolitical & nonreligious）。

　　[xv] 徐永光曾将大型基金会的社会角色总结为“研究发现、实验创新和宣导影响”三个方面，对公益机构应当具有的性质和作用的认识是非常深刻而超前的。（徐永光，2001年，第236页。）

　　[xvi] 希望工程的资助占中国青基会全部资助支出的97%以上，而希望工程资助工作的绝大部分是由县（乡）团组织、县教委（乡教办）和乡村小学承担的。青基会系统包括中国青基会和被授权使用希望工程注册商标的各省级青基会。在此以下，希望工程资助只能依靠各县、乡团组织进行落实。国家级贫困县甚至都有一个主管共青团工作的县委书记担任领导人的“希望工程领导小组”，小组办公室即团县委。希望工程资助的具体方式是，县（乡）团委会合教育行政部门，到村小学收集申请资助的学生名单，报省级青基会，汇总后报中国青基会。中国青基会根据捐赠者意愿，将捐赠方与层层上报来的申请救助学生进行结对，并通过向省级青基会、团县委逐级拨款，由团县委最后将救助款交到学生所在学校，完成救助过程。可见，在整个希望工程实施过程中，团县委承担了最为具体和繁重的工作。77.6%的希望工程实施县团县委书记也因此认为希望工程是本县团委投入精力最多的工作。（中国科技发展促进研究中心，1999年，第180-181页。）可见，行政机构发挥着重要作用，而且越是接近基层，行政化手段就越重要。

　　[xvii] 甚至中国青基会与省级青基会之间的青基会系统内部联系也多少需要行政手段。各自作为独立法人的中国青基会和省级青基会之间没有行政隶属关系，在合作中还需要各自的上级主管单位（共青团中央和团省委）出面协调。

　　[xviii] 尽管希望工程落实工作非常繁重，但毕竟是“分钱”的事情，县乡团委工作人员可以因此获得“政绩”，获得提升的资本。另外，希望工程资助款尽管影响巨大，但实际数额还不足以打动经办人员，这些团干部为前途计，也不会对这些救助款直接贪污。这就大大降低了希望工程的贪污指数。

　　[xix] 沈原正确地指出，诸如“市民社会”或“法团主义”之类的理论框架并不能契合于中国社团现象的研究，甚至有切割中国社会现实之嫌。他力图利用“制度的形同质异”(isomorphism) 概念工具，从制度环境与组织互动的角度去理解中国的社团组织，揭示了其源起和变异的实作逻辑。通过对中国青基会“变形记”的案例分析，认为中国青基会的性质是：从“形”上看，具有“社团法人”身份，但从质上即组织的结构和性质看，却依然是共产主义组织的一环。他在分析了中国青基会提出的“社会化、现代化、国际化”目标后，指出：一个“社会团体”竟然以“社会化”作为自己的长远发展目标，存在着逻辑悖论。而这一社会认知其实是所有官办社团为摆脱“体制依赖”，走向真正自治而必须先行达成的一个环节。（沈原，1999）

　　[xx] 科技部中国科技促进发展研究中心进行的《希望工程效益评估》显示，社会各界对希望工程实施机构及机构性质了解甚少。63.8%的公众不知道希望工程实施机构的名称，58.6%的公众认为希望工程的组织者是政府部门。即使是希望工程的捐赠者，认为希望工程组织者是政府部门的人也在50%以上。（中国科技促进发展研究中心，1999年，第183-184页。）

　　[xxi] 问题在于，在既有的公益机构双重管理体制下，这个貌似技术问题的困难是无法解决的。公益机构的上级主管单位“为不发生问题”，有充分的激励和权力干涉公益机构的活动；公益机构也有充分的激励在更大程度上利用既有的权力资源，逃避独立运行带来的效率衰减。我们将另文专门探讨这个问题。