自我管理自我教育自我服务

naturaller

自我管理自我教育自我服务
　　———与省社科院社会学研究所研究员郭虹谈社区参与式治理

　　■本报记者李伟 城市社区建设直接关系到我国城市化的推进，关系到社会主义和谐社会的实现。伴随市场经济的发展，建什么样的城市社区，怎样推动城市社区的建设，都需要在实践中一一探索。

　　在城市社区参与治理资源平台（CCPG）的网站上，可以搜索到众多关于建和谐社区的动态信息与理论研究。这个于2005年10月成立的网络平台，一直以来致力于探讨、分析我国城市社区今后的发展趋势及相关问题。

　　作为CCPG网站的主创者、省社科院社会学研究所研究员郭虹，近年来一直从事城市社区治理这一课题的研究。她说，“社区，作为全新的城市管理和公民自治载体，既承担着政府的管理诉求，又承担着公民和社会的自治诉求。在这种社会背景下，社区的治理结构也相应具有管理———自治的二重性。”

　　近日，记者就此话题采访了她。

　　吃“皇粮”的居委会反映出行政化倾向

　　记者：对社区居委会目前有这样两种说法，一种说是政府的“脚”，另一种说是居民的“头”，究竟哪一种更准确？

　　郭虹：这两种说法形象地反映了当前社区建设的状况。依据法律规定，社区居委会是城市居民的自治组织，而事实上，社区居委会承担着大量国家行政职能。有报道称，居委会的日常工作500多项中，有400多项属于政府委托的事务。在调查中，也有不少政府部门和群众认为社区是政府的部门。而社区居委会工作人员的工资，也由地方财政支付。更多的工作人员在谈到待遇问题时，也大都没有把社区工作看作一项尽义务的公益事业。

　　记者：这反映出一种行政化倾向。

　　郭虹：这种社区行政化的后果却是致命的。一方面，它难于调动社区成员的积极性，助长了寻租行为的发生；另外更使得社区社会资源挪用为国家行政资源，从而严重地增加了社区建设的各种成本。这种以行政为主导的“街道办事处———居民委员会”模式对城市基层社会管理失控，因而出现了大量的社会问题。面对这种情况，迫切需要建立一整套新的城市基层社会管理模式，需要建立一个区别于传统企事业单位体制的、直接面向居民的社会化服务网络和社会保障体系。

　　记者：这就有必要对当前的社区进行再思考、再定位。

　　郭虹：是的。城市社区应是在过去“街道———居民委员会”体制基础上重新构建的社会组织。

　　向其“自治组织”的本质回归

　　记者：随着经济社会的发展，在转型的社会背景下建立起来的城市社区居民委员会具有怎样的特点？

　　郭虹：新组建的城市社区居民委员会具有“行政组织”和“自治组织”的双重性。这个二重性决定了当前我国城市社区治理结构所具有的管理———自治的二重性。

　　记者：从目前社区的现状来看，当前的社区居委会既是政府的“脚”，也是市民的“头”。在这个二重性下，当前我国的社区建设具有哪些特点？

　　郭虹：现实特点有四点：其一，社区治理结构具有管理———自治的二重性；其二，无论是管理还是自治，必须依靠政府；其三，作为管理组织，社区建设需要从制度建设入手，从硬件设施抓起；其四，作为自治组织，社区治理需要经历从理性意志到自然意志的转变过程。

　　记者：如何理解当前社区的“行政性管理”强于“自治性合作”这一特点？

　　郭虹：在初建时期，这种“行政化”是必然，也是必要的。政府的投入，无论是物质方面，还是干部方面是决定性的，都在客观上确立了社区党支部的强势地位。这种结构格局有利于目前的社会稳定，有利于城市的整体规划和发展。但社区“行政化”的倾向毕竟、也只能是暂时的过渡现象。伴随社会的发展和政府职能的转变，社区有可能向其“自治组织”的本质回归，越来越多地体现本辖区居民的意愿。在进一步推进过程中，要理顺管理职能，还要注意强化其自治功能，统一协调二者，特别需要重视在社区建立、健全“共同参与、协商合作”的制度性机制。

　　自上而下的制度安排与自下而上的能力建设

　　记者：应如何推进社区参与式治理？

　　郭虹：这需要自上而下的制度安排与自下而上的能力建设。就制度而言，城市及其发展由政府独家管理转变为社会多方共同管理，这需要从制度上对各种社会组织和社会机构的功能、责任、权利、义务等做出安排。就目前仅有《居民委员会组织法》所针对“居民委员会”做出的法规还不够，社区成员与社区之间的权利、义务和利益等等，都需要法律法规的界定。

　　记者：除了制度方面的原因外，社区自身的能力不足也影响着社区功能的实现？

　　郭虹：是。目前的社区无论是组织能力、协调能力、还是解决问题的能力都远远不能满足社会发展和社区居民的要求，用社区工作人员的话说，“居委会在日常事务中，只能干些安慰性的工作”。现在的社区工作者是从社会招聘的，他们中大都没有社区工作经验，没有受过城市社会基层管理的专业训练，很容易在工作中沿用过去行政管理的做法。即使他们有能力完成社区的“行政管理”职能，也难以承担起“社区自治”的组织协调职能，更难以从长远的角度来考虑社区规划和社区发展。

　　记者：现阶段，政府在推进社区建设中的作用至关重要。必须要看到我国社区目前主要的功能是分担社会管理职能，而不是社区群众的自我管理；社区的一切物质基础和组织基础来源于政府，而不是社区居民或社区支持。在社区建设上，政府的主要职责到底有哪些？

　　郭虹：既要重视政府职能的转变，把服务重心下沉到社区；更要为社区发展提供政策支持、财政支持、工作支持，要帮助社区加强组织建设、制度建设和能力建设，不断提高社区主体“自我管理、自我教育和自我服务”的能力。社区自治功能的实现，与具有参与意识和参与能力的群众自治组织的发育与成熟程度有关。因此，政府在加大对社区的支持力度的同时，还应该自觉地担负起培育社区以及社区民间组织的自治能力的任务，以推进社会主义政治文明建设和社会主义和谐社会的建设。

　　记者手记

　　对发生的社会问题不能熟视无睹

　　印象中，郭虹做婚姻家庭方面的研究比较多。经证实，那是她以前的研究方向。令我颇为好奇的是，为什么现在又关注起城市社区建设问题？

　　“农民工。”郭虹说。“目前，我国有1.4亿农民工，若再加上农民工的家属、子女，这个数字粗略有2亿。假如有20％的人会长期留在城市，就会有4000万之多，这个数字足以对现有城市的运行模式产生巨大冲击。”

　　从1999年开始，郭虹开始关注农民工问题。与时任政府更多关注劳务输出对当地经济影响的视角不同，郭虹和她的研究团队把落脚点放在了农民工流入地研究。“农民工进城是一个不可逆转的趋势。伴随城市化进程的加快，更多的农民工究竟会给城市带来什么，这值得关注。”

　　事实证明了郭虹的看法。越来越多的农民选择了进城务工，越来越多的农民工留在城市里生活，这也开启了她的另一个研究：城市如何接纳农民工。2002年底，郭虹开始着手农民工社区接纳问题的研究。“在省内省外找了好几个社区，都被拒绝了，”一个社区工作人员告诉她，“这既不纳入考核，又不是我们的工作任务，连汇报都不好向领导汇报。”

　　这种答复却坚定了郭虹的想法，也进一步拓宽其研究方向：必须把农民工社区接纳放在城市社区建设这样一个较大的框架内。

　　从研究婚姻家庭到关注社区参与治理，对于在不同领域的穿梭，郭虹认真而充满信心。“作为一个社会学者，对发生的社会问题不能熟视无睹。”她说。

　　社区建设的模式

　　◆上海模式：“新政府社会”

　　这种模式重新强化基层政府的功能，试图使政府运用其控制的资源进行自上而下的整合，形成“新政府社会”。具体指上海在城市社会管理中率先冲破条块分割，实行重心下移，将居委会正式归入“四级网络”(市－区－街道－居委会)体系。一方面加强了居委会在基层党建、精神文明建设和社区综合治理中的职能；另一方面又根据《居民委员会组织法》要义来解决居委会自治性质不清的问题。这一模式的主要特征是，加强了居委会的综合治理功能，但居委会的组织形式和称谓有所变换。

　　◆沈阳模式：“社区制”社会

　　这种思路是强调基层社区的功能，通过政府下放权力，建立社区自治组织。在这一模式之下，通过强化基层社区的功能，下放政府的权力，建立起各种社区自治组织(主要是各种形式的业主委员会、业主代表大会，物业公司)，并通过这些组织动员社会参与进行社会整合，并形成“社区制”社会。

　　◆深圳模式：“企业化模式”

　　深圳莲花北由物业公司牵头，组织居民共同承担社区的综合管理与服务职能。在莲花北，社区物业管理公司客观上充当了社区公共事务管理者的角色，其企业化的运作，有效提高了基层社会的管理水平。这种政府主导、居民自治与物业公司牵头的社区管理模式，被当地学者称为“企业化模式”。这种模式被物业管理同业效仿，得到迅速普及。

　　专家简介

　　郭虹，四川省社科院社会学研究所研究员、所长，省社会学学会副会长，省学术和技术带头人。从事社会学的应用研究20多年。目前的研究集中于“农民工”问题、人口城市化、城市社区治理、企业社会责任、社会发展和建设问题等应用社会学的前沿领域。近年共主持完成了3个省社科重点课题、2个省社科委托课题、2 个省级招标课题、5个国际合作课题，2个院重大课题和5个其他合作课题。《从单位到社区———社会管理体制的变革》、《社区治理结构的二重性与政府在社区建设中的职责》等著述在学界颇有影响。1999年以来在国家核心期刊类杂志上发表论文15篇，为国内外有关单位、机构和组织撰写研究报告11篇，两次获得四川省哲学社会科学优秀成果二等奖。

　　链接

　　“和谐社区”的标准

　　民政部发出通知，要求在全国范围内广泛开展“建设和谐社区示范单位”创建活动。民政部在通知中首次具体解释了“和谐社区”的标准。
　　1.居民自治。有健全、规范的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度，社区的经济、政治、文化、社会和其他重要公共事务在党组织的领导和居委会的主持下由居民会议讨论决定，形成党领导下的充满活力的居民自治机制。
　　2.管理有序。社区内党组织、居民自治组织、民间组织健全，职责明确，制度健全，能有效地开展工作和活动；民主协商机制、矛盾纠纷调处机制、共建机制、民情民意反映机制健全；社区民间组织搭建沟通人际关系的平台，较好地发挥桥梁和纽带作用。
　　3.服务完善。有社区服务站点等服务设施，有为社区不同群体服务的项目和服务组织，志愿服务、网络服务、上门服务等服务内容和措施齐全，有扶贫帮困载体和促进慈善、公益事业机制，能够为社区居民需要提供满意服务。
　　4.治安良好。有专群结合的治安防范队伍，社会治安综合治理机制完善，有安全监控网络和设施，社区发案没有或者基本没有，生活秩序良好，居民群众安全感强。
　　5.环境优美。社区内建筑、设施、绿化、垃圾分类、污水处理、噪声控制、能源利用等符合环保要求，社区环境整洁，物品存放有序。
　　6.文明祥和。学习型家庭、学习型楼院等学习型组织普遍建立，有图书室、阅报栏（科普宣传栏、黑板报）并定期更换内容，社区居民遵纪守法，明礼诚信，邻里和睦，团结互助，社会主义荣辱观得以树立，健康、科学、文明的生活方式得到倡导和推行，社区居民邻里之间关系和谐、融洽，家庭成员和睦相处。