中国NGO的发展分析

3万 · 发表于 2007-10-21 04:46:25

中国NGO的发展分析
[摘要]NGO指的是不以营利为目的且具有正式的组织形式、属于非政府体系的社会组织，它们具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性。中国NGO作为转型时期过渡性的社会组织，在广义上包括如下形式：会员制公益性组织，运作型组织（基金会），实体型社会服务机构（民办非企业单位），互益型的经济性团体和社会性团体，大量未登记或转登记团体，以及转型中的事业单位和人民团体。这些被称为NGO的社会组织活跃在转型期中国的社会、经济、文化和政治生活的各个方面，特别在社会服务、环境保护、扶贫开发、行业协调、以及政策倡导等领域较为活跃，但它们较普遍地存在资源不足、能力不足、缺乏自治、发展不平衡等问题。这些问题的根源在于社会转型中基本价值与制度构建的双重缺陷、NGO自身理念的缺乏和政府改革的滞后效应。中国NGO发展的两条道路：自上而下的自治化道路和自下而上的自主化道路。　　（中经评论·北京）二、中国 NGO的发展、现状及面临的问题　　1．中国NGO的发展过程　　20世纪中国民间组织的发展主要经过了3个大的阶段。　　第一阶段从20世纪初至1949年新中国建立。由于中国处在各种势力相互争夺的半殖民地半封建的特殊历史时期，中国社会出现了大量的民间组织。我们曾对这个时期中国社会出现的各种民间组织作了初步的分类整理，发现当时最为活跃的民间组织至少包括如下6类：商会与行业协会、互助与慈善组织、学术性组织、政治性组织、文艺性组织，以及被蒙上神秘面纱的“会党”或秘密结社。1932年10月，国民党政府颁布了旨在从行政上加强对民间组织规范管理的《修正民众团体组织方案》，这大约是中国历史上第一个与NGO有关的专门法规。　　第二阶段从建国后至文化大革命结束。建国初期，新中国政府对民间结社进行了一次彻底的清理和整顿，一大批“封建组织”和“反动组织”被取缔，一部分民间组织政治化，转化为政党组织，如中国民主同盟、九三学社等。1950年9月，政务院颁布《社会团体登记暂行办法》，使用“社会团体”的概念来定义民间组织，并从国家政权的角度初步建立了规范民间社团的管理体系。从那时到60年代中期，社会团体总的来说得到了一定的发展，据统计，到1965年，全国性社团由解放初期的44个增长到近100个，地方性社会团体发展到6000多个。1966年文化大革命开始，中断了在法制基础上社会团体的健康发展。　　第三阶段从改革开放至今。改革开放以来中国经济、政治、社会生活以及文化观念的巨大变化很快反映到民间组织的发展上来，民间社团得到了迅速发展。在整个80年代，社会团体的数量增长呈现出空前的势头。王颖等人（王颖等，1993）曾对浙江省萧山市社会团体80年代发展情况进行过统计调查显示，从1978年到1990年的12年间，该市的社会团体数量增长了近24倍。萧山市的情况从一个局部反映了20世纪80年代中国社会团体的发展，说明在这一时期，随着经济发展和社会政治环境较为宽松，中国的社会团体得到了长足的发展。　　进入90年代，中国政府愈渐认同市场经济体制，确立了“小政府、大社会”的改革目标，经济体制的转轨和政府职能的转变为民间组织的发展提供了较为广阔的空间。在经过一段时间的调整以后，社会团体的发展在90年代中期出现了一个新的高潮。到1998年新的条例颁布之前，各级各类社会团体的总数达到近17万家（吴忠泽，1999）。这一期间民间组织发展中另一个重要的方面是民办非企业单位的迅速崛起。到2002年底，民政部门在全国范围内对各级民办非企业单位进行统一登记确认，获得通过的有近9．3万家。　　在这个时期，中国社会对NGO的态度由忽视转向默认，进而重视。中国政府对NGO采取了“监督管理，培育发展”并重的方针。1988年和1989年，国务院先后发布了《基金会管理办法》和《外国商会管理暂行规定》，1989年10月又发布了《社会团体登记管理条例》。1998年10月，国务院在对原有条例作了大幅度修订的基础上颁布了新的《社会团体登记管理条例》，同时发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》；1999年8月，中国历史上第一个有关NGO的专门法案《公益事业捐赠法》出台。目前，重新修订的有关基金会登记管理和海外驻华民间组织登记管理方面的行政法规，也有望在近期内出台。随着一系列法律法规的发布和执行，中国NGO的宏观管理逐步?上了法制化的轨道。　　需要说明的是，20世纪中国民间组织的上述3个发展阶段并不是前后相继、彼此联接的，相反在很大程度上它们呈现为截然不同的3个历史断面。这无疑与20世纪中国社会所走过的不同寻常的发展道路有关。因此，我们在思考今天中国NGO的时候，特别是关乎那些宏观的、带有趋势性的根本问题时，就很难找到相应的历史坐标。当然，回顾出现在中国现代历史上民间组织的繁荣景象，不仅令人感慨和神往，而且对于观察今天中国的NGO，仍具有重大的参考和借鉴意义。　　2．中国NGO的现状和特点　　上述过程显示，中国NGO的发展主要是在改革开放以后，特别是近10年来，随着社会主义市场经济的逐步展开，无论NGO的数量增长，还是活动领域的扩大及其结构性的扩张，以及相应的法律制度的建设，都逐步?上了轨道。　　为全面掌握中国NGO的基本情况，清华大学NGO研究所从1999年起，着手在全国范围内进行较大规模的NGO调研。2000年，清华大学NGO研究所组织了一次大规模的问卷调查。　　改革开放以来中国NGO发展迅速、且活动较为集中的，往往是社会需要旺盛、存在公共物品供给“缺位”且政府在政策上又相对允许或鼓励发展的领域。　　具体来说，当前中国NGO的发展在总体上呈现出如下特点。　　第一，地区分布不均衡。东部发达地区多，西部贫困地区少，从业人数也有很大差距。根据1996年中国基本单位普查资料，东部发达地区的社团数量较多，如江苏省、上海市、浙江省的社团数量分别占全国社团总量的7％以上。而西部贫困地区的社团数量相对较少，如宁夏、青海等地的社团数量仅占全国社团总量的1％以下。从社团从业人员的分布看，最多的上海市社团从业人员占全国社团从业人员总量的8．8％，而最低的宁夏、青海则不到1％。　　第二，活动范围有限。大多数组织只在特定区域（市、区、县）内开展活动。据我们的调查，全国68．7％的NGO活动范围在一个市、区、县范围之内，跨省活动的只有6．3％，活动范围涉及港、澳。台地区或国外的 6． 1%。有 70．7%的 NGO没有任何与海外的联系。　　第三，大多数NGO的规模一般不大，人员结构较为合理。调查显示，71.5％组织的专职人员在1～9人，相当多的组织雇用兼职人员，但较少使用志愿人员；普遍来说，NGO员工里有一定比例的年轻人（3岁以下占 30％），但总的来说还是中年人居多（30～59岁和60岁以上的员工占到近70％）；文化程度以高中、中专和大专为主（占59． 1％） 2员工中来自政府机关和事业单位转岗。分流、离退人员较多；近一半的NGO负责人有在政府部门任职的经历；人员构成专业化程度较低，且优秀人才转向企业或国外机构的流动性较大。　　第四，NGO主要的收人来源依赖政府，且财务制度不够健全。由各级政府提供的财政拨款和补贴占到 50％，政府以项目为引导的经费支持占3．6％；除政府资金外，NGO其他主要的收入来源依次是：会费收入（21．2％）、经营性收入（6％）。企业赞助和项目经费（5．6％）。其他诸如募捐收入、资本运作收入、其他基金会资助、国际组织和国外政府资助等方面的收入来源，合计不到5％，总体上资金规模较小，收入结构单一；在财务制度上，一半以上的NGO通过内部审计或不通过审计作定期的财务报告，只有14．7％的组织通过注册会计师等外部审计进行规范的年度财务报告，而10.5％的 NGO没有年度财务报告制度。　　以上是根据问卷调研对中国NGO发展现状的一个基本描述。其中既反映了中国NGO的特点和最新变化，也体现了它们在组织制度建设、资源来源状况、组织能力建设等方面存在的问题。关于中国NGO发展中存在的问题，将在下一节专门讨论。这里，我们暂且通过几个关键领域及不同类型的NGO的观察，来进一步阐述中国NGO的存在状况与作用特点。这些关键领域及不同类型包括：社会服务领域、环境保护领域、扶贫开发领域、经济类NGO及“思想库”和倡导型NGO。　　调查显示，社会服务是NGO活动最为集中的领域。由于社会服务的多样性、需求的即时性，这一领域也是NGO较具比较优势的领域。向“小政府、大社会”的转变更促进了该领域NGO的发展。社会服务种类很多，在中国这样的发展中国家，很重要的是福利服务，如对老年人、儿童、残疾人等的福利服务，另外社区服务目前也开展较多。为弱势群体开展服务的有政府主办的NGO如中国红十字会、中国残疾人联合会等，它们为贫困地区提供免费医疗服务、为残疾人提供各种服务等，也有一批民间自发的组织，如重庆江津向阳儿童发展中心、北京慧灵弱智弱能人士服务机构、北京星星雨教育研究所等，为特定群体如弱智、残疾人服务，但大多规模较小，活动比较分散，在相关的弱势群体权益保护方面力度还较较弱。随着政府职能转换，将有更多的社会服务功能需要社会组织来承担，政府从直接提供服务中退出的一个重要方式是政府购买。通过政府购买社会服务，使NGO在社会服务领域发挥更大的作用并获得生存和发展的更广泛资源。　　从调查结果来看，环境保护并不是NGO很集中的领域，只有近 10％的 NGO从事有关环境保护的活动。但从组织功能和社会影响来看，可以说环境保护NGO是中国NGO中最活跃、影响最大和特征最为鲜明的一个群体。其中较为著名的如自然之友、北京地球村、绿家园志愿者、污染受害者法律帮助中心、北京天恒可持续发展研究所、北京环境志愿者网络、中华环保基金会。中国野生动物保护协会、中国绿化基金会等等。它们的特点如下；（1）形式多样。环保领域是政府大力推动相关公共政策实施并积极倡导公众参与的领域，也是和普通百姓的生活息息相关的领域，同时又是在可持续发展的战略下国际社会极为关注的领域，因而使得这一领域不仅有许多政府支持或创建的NGO，更有大批自下而上的草根组织、志愿者组织、社区组织和海外资助的NGO等。（2）参与性广。环保领域的NGO往往具有广泛的社会基础，它们有机结合了民间性和专业性两个优势，一方面大量动员社区居民、在校学生和普通百姓积极参与各种形式的环境保护活动，形成广泛的社会参与；另一方面往往能够汇集相当数量的专家资源，吸纳社会各界的人土，包括媒体记者、大学教授、法律工作者、社会名流等，从而形成专业化的支持体系与良好的社会公信基础。（3）倡导性强。环保领域的NGO往往能够直接影响国家关于环境保护的公共决策。　　扶贫领域的NGO活动开展较早，参与扶贫开发活动的NGO无论数量还是规模都远大于环境保护领域。早在改革初期，香港乐施会等国际NGO就开始介入中国的扶贫开发领域，后来许多国际著名的NGO先后进入中国的西南部地区，开展了一批卓有成效的扶贫开发项目。1989年，中国政府支持成立了国内最大的扶贫NGO----中国扶贫基金会，并逐步将NGO作为国家扶贫战略中一支重要的力量加以培育。于是相继出现了一批规模较大的NGO并开展了一些有影响的扶贫开发项目，如中国青少年发展基金会和“希望工程”，中国人口福利基金会和“幸福工程”，中华慈善总会和“烛光工程”，中国扶贫基金会和“母婴平安工程”，中国妇女发展基金会和“母亲水窖工程”，以及“小额信贷”、“礼品传递”等丰富多彩的扶贫开发项目。2001年10月，在北京召开了中国NGO扶贫国际学术会议，与会代表们提出了著名的《中国NGO反贫困北京宣言》。扶贫领域NGO的主要特点是：数量多、规模大、实力较强。这里有许多全国性组织，有一批专业扶贫组织，有项目组织，有草根组织，有国际NGO的代理机构或办事处，他们有相对成熟的扶贫经验和实践，且组织机构完善规范，能深入基层开展工作。　　经济类NGO是当前备受关注的领域，其典型是行业协会和商会。随着经济体制改革的深化，特别在中国加入WTO之后，经济全球化把中国的行业、企业和市场推向了国际大舞台，于是对行业规范、自主管理和行业自律的要求日益迫切。在市场经济中，许多事情是单个企业办不到的，政府又很难出面，WTO和国际大市场使政府日益感觉到直接管理的尴尬与无力，从而使得发展包括行业协会、商会在内的经济类NGO成为业界和政府越来越强烈的共同意向。目前，温州的行业协会已初具规模并走出了一条自下而上的发展模式，在地方经济的发展中扮演重要角色，上海、广东、沈阳等大城市也在积极探索行业协会改革和建设之路。从总的方面来看，尽管经济类NGO比之环境保护和扶贫开发的NGO起步较晚，且其公益性和社会影响不大，但这是当前中国政府高度重视且大力推动的一个领域，加上来自市场经济的巨大支持，经济类NGO的发展将呈现令人鼓舞的前景。　　相对说来，“思想库”和倡导型NGO是中国NGO中较为欠缺和薄弱的部分。倡导功能是NGO的一种重要的职能，它是通过各种政策工具积极介入和推动公共政策过程的一种政策性职能。NGO的这些政策工具包括：政策研究与提案。游说、动员媒体和舆论，直接介入竞选等，目的是将公民的需要、意见与建议及时反映给政府和议会，作为制定或实施公共政策的参考。NGO的倡导功能在很大程度上是依靠“思想库”（think－tank）和倡导型NGO所开展的政策研究、政策建议及其他相关的政策推动来实现的。在我国，总的来说属于思想库和倡导型NGO的组织，无论其数量还是作用都明显不足。但这不意味着中国NGO缺乏这方面的努力。调查显示，有58．7％的NGO在1年内要向政府相关部门提出政策建议，其中近 20O的组织提交的建议在6项以上，42%的NGO表示所提建议受到不同程度的采纳。另一方面，近年来国内一些具有思想库性质的NGO，如北京天则经济研究所、北京华夏经济社会发展研究中心、世界与中国研究所等，它们虽然数量很少、规模不大，却在积极影响政府的公共政策，对推动社会经济发展和改革向纵深方向的发展起到了重要作用。随着政府改革进程的加快，思想库和倡导型NGO将显得越来越重要，也会有越来越多的NGO将更多地发挥这方面的功能，来推动中国公共政策的实践。　　总的来看，中国的NGO还不很发达，加之政策法律环境并不有利，从单个组织到整个部门的发展程度看，都可说是尚处在较为困难的创业时期。但可以看出，中国的NGO正在浮出水面，尽管看上去仍只是“冰山的一角”，但其动态和趋势令人鼓舞。目前全国范围内正式登记注册的社团和民办非企业单位共约23万家，未登记或转登记的团体据我们估计有140万多家。这样的一个社会部门，无论在吸收社会资源和就业，还是在提供社会服务方面，都是不容忽视的。近年来，不管是学术界还是各级政府，乃至企业和公众媒体，都在越来越多地关注中国的NGO。和整个中国社会一样，中国的NGO也处在转型时期，其新的法律框架、制度形式＼管理模式＼活动方式、社会形象、乃至员工队伍和管理运作的体制框架与方法，都在形成之中。这个时期的NGO迫切需要国内社会的理解和国际社会从多方面的支持与帮助。　　3．中国NGO发展中存在的问题　　尽管总的来看，NGO已经并正在成为我国社会经济发展中的一支重要力量，但就其能够和应当发挥的作用而言，中国NGO的发展远远不够。特别是和国外NGO的发展相比，和正在兴起并益趋完善的市场经济的发展相比，和改革开放中社会巨大变迁带来的需求相比，我国的NGO显得明显的先天弱质、后无困难。它们在获取和运用资源、协调关系、发挥作用等方面都不存在明显的优势。大多数NGO在政府规制和市场挤压下艰难寻求生存和发展之路，难以展现像国外NGO身上看到的勃勃生机。调查显示，41．4％的NGO认为资金缺乏是他们面临的首要问题，其他相关的重要问题依次是：缺乏活动场所和办公设施（1．7％），缺乏人才（9．9％），政府支持力度不够（ 8． 5％），组织内部管理问题（ 7． 5％）等。　　具体来说，当前中国NGO存在的主要问题集中在以下4个方面。　　第一，资源不足。相当～部分NGO处于严重资金不足的状况，无法开展正常的活动，其中有不少组织处在名存实亡的“休眠状态”；也有一些组织为了维持生存发展，在通过各种渠道开展与其自身业务不相干的经营性活动或者违法活动。在人力资源方面，绝大多数受到政府支持的自上而下的NGO中，基本的工作人员几乎都来自政府机构，其中有许多是从第一线退下来的离退休人员；很多自下而上的NGO则没有或几乎没有固定的人才渠道，定员和编制极为有限，主要依靠志愿者开展活动，这导致了普遍存在的制度不健全。管理不科学、家长制等问题。　　第二，能力不足。资金、人才等资源不足之所以制约组织的发展，除了受到社会经济发展水平。制度环境与社会文化方面的限制之外，更重要的原因在于NGO自身的能力不足。这里所说的能力是综合来看的，包括一个组织的活动能力、管理能力、创新能力、扩张能力和可持续发展能力等。中国的NGO一般来说规模比较小，资金筹措能力比较低，动员社会资源的能力也就比较弱，加上组织管理不规范、不透明、不民主，又缺乏评估和社会监督，使得它们难以得到社会的广泛认同和普遍的社会公信，不能发挥应有的积极作用。能力不足的背后是缺少具有创新能力的领导人。国内外无数成功的经验表明，优秀的领导人是NGO发展中至关重要的一个条件，但我国现行组织人事制度限制了优秀人才进入NGO，使得其中难于产生具有企业家精神的优秀的领导人。　　第三，缺乏自治。从前述NGO的5个特征属性看，无论非政府性、非营利性，还是自治性、志愿性或组织性，在中国的NGO身上表现得都不鲜明。归结到一点，最根本的原因在于缺乏自治。中国有相当一部分NGO是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的，它们或者由各级党政机构直接创办，或者本身就从党政机构转变过来，或者由原党政官员及与党政关系密切的知名人士所创办。这些组织，不仅其主要的资源来源于党政机关，且在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等各个方面，都严重依赖于政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用。即使民间自发建立的NGO，由于要挂靠在业务主管单位上，也会受到政府各方面的限制和干涉。这种状态随着政府改革的进一步深入，不仅束缚了自身的手脚，也严重束缚了政府的手脚。解决这种政社不分的问题，需要实现体制的转变和观念上的革命，充分认识到NGO的性质、地位、作用，使其成为真正具有自主性的自治组织。　　第四，发展不平衡。这表现在中国NGO的发展在区域之间、城乡之间和不同领域之间，呈现巨大的差距。就区域不平衡来说，不仅东西相比西部发展严重不足，沿海和内地相比内地发展严重不足，而且同为东部和沿海，区域之间NGO的发展也有很大差距；就城乡不平衡来说，城市、特别是特大城市NGO的发展较快，开展的活动较为集中，社会对NGO的认知和公信度也较高，但是在中小城镇特别是广大的农村地区，除了扶贫开发的少数外来的NGO之外，真正当地的NGO很少，社会对这些组织的关注和支持也很少；就不同领域之间的不平衡来说，NGO在那些相对说来政策宽松、易于得到资源而进入门槛较低的领域已经开始出现低水平重复的现象，但那些存在大量社会问题、迫切需要公民参与的领域，包括一些重要的公共政策领域，如失业与就业、社会保障、劳工权益保护、国际区域冲突和外交等领域，却因种种原因极少有NGO进入。这对于NGO整体部门的发展无疑是一个很大的欠缺。　　4、对中国NGO发展困境的分析　　以上简要概括了中国NGO发展中存在的主要问题。这些问题并不是孤立的，不完全是由NGO自身的管理和能力建设不足所造成的。在这些问题的背后，是处在转型时期的整个中国社会。可以说，中国NGO发展中出现的问题实际上是社会结构变迁的结果，反映了整个社会在转型过程中价值观念、治理模式与体制的根本转变。　　第一，社会转型中基本价值与制度构建的双重缺陷。中国正处于经济体制转轨和社会转型的历史时期，相比社会经济的迅速变迁，制度和文化建设方面出现一定程度的空缺。对NGO的发展而言，首先面对的是来自现行法规和政策上的严格的制度限制。当前我国在民间组织管理上的基本特点是：门槛高、限制多、监管不力。现行的双重管理体制、分级管理原则和非竞争性原则，都与传统的计划经济管理体制相关，它们设置了一个对于普通公民来说高得难以逾越的门槛，在相当程度上限制了NGO通过登记注册来获得合法地位。但是另一方面，一个组织一旦登记成立，除了象征性地接受财务管理方面的“年检”之外，没有任何日常性的评估和监督管理方面的制度约束，同时也难以落实有关公益事业的减免税待遇。其结果，使得整个第三部门内部良莠皆存，实际上损害了真正的公益组织。近来频频出现的公益腐败现象，包括挪用巨额善款进行非正常投资等问题，其根本原因也在于NGO管理上长期存在的制度缺陷。国外一般按照宗旨、收入分配及其开展的活动严格划分营利和非营利两种不同性质的组织，并对不同性质的NGO给以不同的税制待遇和相应的管理办法，国内则没有这样的区分和明确规定，比如把本来就包括营利和非营利两种类型的民办学校全部规定为非营利，对基金会不分运作型和资助型统统算作公益组织，在财务管理上更是胡子眉毛一把抓——统统采取事业单位财务管理办法，这中间存在的巨大制度空间为各种违法犯罪行为提供了方便。同时，在基本的制度建设方面，如理事会制度、社会监督机制、财务公示制度等方面，现行法规和政策上并没有具体明确的要求，使得NGO各行其是、无所适从。　　中国NGO的发展还面临文化方面的挑战。在中国，NGO是一个外来语。西方NGO的发展有着来自文化方面的深厚积淀，包括与市场经济相适应的普遍的公民意识、自治观念、法制观念。契约精神、公益精神等，而中国缺少这些方面的文化背景。不仅如此，在迅速发生的社会转型过程中，旧的社会价值体系和道德伦理观念受到巨大冲击，市场经济发展所带来的拜金主义、利己主义甚嚣尘上，社会资本体系全面扭曲，使得NGO发展所必不可少的志愿精神、公益精神和社会公信严重不足。这一切，都成为中国NGO发展中的无形的障碍。　　法制和文化建设是一个需要时间的过程。其中不仅要有来自政府的自上而下的努力，还要有NGO自下而上的积极推动。例如在日本，政府长期以来对国内NGO采取的是谨慎和限制的态度，1995年皈神大地震中数以万计的NGO在抗震救灾中发挥了政府所发挥不了的积极作用，唤起了整个社会对NGO的重视，政府也改变了观念。在NGO的直接参与和大力推动下，日本国会在1998年通过了《特定非营利活动促进法》，从根本上改变了NGO发展的法律环境。　　第二，NGO自身理念的缺乏。理念或使命是NGO存在和发展的灵魂。著名管理学大师杜拉克认为：NGO是使命感、责任感最强的组织，它们以“点化人类”和“改变社会大众”为目的，“以使命为先”（彼得·杜拉克，1994，第3～21页），没有理念就没有NGO。当前中国NGO存在的诸多问题，除有一定客观因素外，都与NGO自身的动力不足、定位不明确有很大关系，根本在于缺乏理念和使命。换言之，中国NGO的真正困难，并不在于缺乏资金、人才、管理和专业技术，甚至不在于外部环境的好坏，而在于缺乏明确的理念和强烈的使命感，这使得它们难有拔地而起的能动性、创新性和艰苦创业的自觉性，并从而带来被动、盲目、短视、缺乏坚忍不拔的精神和动力不足，使组织发展难有后劲。因此，NGO要提高活动能力和社会作用，首先要提升理念意识，明确自己的定位，继而完善组织的制度化建设和改善环境，从而实现自己的使命。　　第三，政府改革的滞后效应。在转型时期，NGO扮演着承接政府逐步退出并转交给社会的部分社会职能的角色。这个过程并非简单的职能移交，而反映着整个社会治理结构与观念的根本转变。在这个转变过程中，政府自始至终发挥着重要的作用。一般而言，发展中国家的社会转型是一个由政府推动的过程，其中政府自身的改革与相应的社会进程密切相关联。目前，中国的政府改革显然滞后于相应的社会进程。体现在两个方面：一是政府在观念和认识上的落后，例如对多元治理模式中政府的角色定位不明确，对关乎政府职能的公益性和非营利性认识不足，担心NGO的发展会危及国家的政治经济基础，等等，这使得政府在制定政策时左右摇摆，部门之间相互扯皮，无力打击在“非营利”名义下开展的牟利等不法行为。政府改革滞后的第二个表现是制度和政策上的不配套。比如，在机构改革中调整了的政府职能迟迟不能落实到位，在NGO的登记注册、监督管理。优惠税制等诸多方面，不仅约束过严，且彼此不配套、不协调、不到位，严重影响着NGO的发展。　　可以认为，不健全的法律政策环境和相应的政府角色异位，是当前制约中国NGO发展的最为重要的因素之一。从国外的经验看，如日本、韩国等，其NGO在90年代中期的兴起，都以法律政策环境的改变为转折点。整个第三部门的发展是一个长期而曲折的历史过程，在这个过程中只强调NGO自身的能力建设远远不够，还需要通过政策的调整和制度的重建来营造一个有利于NGO发展的法律政策环境。在这个过程中，政府的态度越是积极和大度，就越能够抓住时机，减少损失，推动NGO走向与政府之间实现合作与互动的良治之道。　　社会转型期的政府角色是一个特别值得注意的问题。基于资源优势和权力优势，政府必然在许多方面处于主导地位，从而增加了其对社会转型负有的责任。一个好的和负责任的政府，会通过不断调整自身的定位来积极影响社会进程，同时有意识地营造良好的政策环境，有计划地培育公民和NGO的自治能力，从而有选择地逐步退出直接控制的社会领域，实现在政府有效治理基础上的社会转型。