美国自然文化遗产管理经验及对我国的启示(转)

[ 作者：汪昌极（美国国家公园管理局）、苏杨 | 转贴自：人民网 | 点击数：6 | 更新时间：2005-8-19 | 文章录入：编辑103 ]




　　内容提要：美国是自然文化遗产资源丰富且管理较为成功的国家，其基本的管理理念是根据遗产资源的公益性确定遗产资源的使命，然后建立与使命相应的资金机制、管理机制、经营机制、监督机制等，以保证管理能力、管理手段与管理目标相适应。本文以美国国家公园体系为例介绍了这种理念的形成过程和具体体现方式，并分析了中国自然文化遗产管理制度与美国的差别，提出了中国遗产管理应该借鉴的基本思路。

　　美国是首先以国家力量介入自然文化遗产保护和首先提出世界遗产地概念的国家，也是自然文化遗产保护较为成功的国家 。目前，美国的自然文化遗产体系主要由国家公园（由内务部国家公园管理局管理）、国家森林（由农业部林业局管理）、国家野生动物保护区（由内务部鱼和野生动物管理局管理）、国土资源保护区（由内务部土地再生局 管理）、州立公园（一般由各州政府的自然资源部管理）和某些博物馆等组成。其中的国家公园体系规模最大、制度最先建立、最完善，且包括了自然资源和文化资源。因此，本文将主要以美国国家公园体系为例来说明美国自然文化遗产管理经验及其对中国的启示。

　　一、美国国家公园体系的构成和特点

　　根据美国1970年通过的《国家公园事业许可经营租约决议法案》：“国家公园是不管现在还是未来，由内政部长通过国家公园管理局管理的以建设公园、文物古迹、历史地、观光大道、游憩区等为目的的所有陆地和水域”。目前，美国国家公园体系包括57个国家公园，327处自然和历史胜地，1.2万个历史遗址和其它建筑，还有8500座纪念碑和纪念馆，总面积约33.7万km2。2004年度财政预算为26亿美元，接待游客超过3亿人次。美国国家公园体系中各成员的命名是多样化的。国会在扩大国家公园体系的过程中使用过28种以上的名称，这些名称通常都是描述性的，如：海岸、湖岸、历史遗址、战场和游憩区等。到目前为止，使用最多的有16个大类（具体如表1所示）：

　　

表1 目前美国国家公园体系的成员类别 序号
类别名称
注释

1
国家公园
通常都是大面积的自然区域，拥有丰富的资源类型，有时也有一些重要的人文资源。在国家公园内，不允许从事狩猎、采矿及其它生产活动（如放牧）

2
国家古迹地
包含那些位于政府所有或控制的地域范围内的、具有重大历史意义或科学价值的地标、建筑或其它物体的地段

3
国家保护区
与国家公园的特征相似，不同的是，国会允许在国家保护区内从事大众狩猎、石油和天然气的开采等直接利用自然资源的商业活动。若资源被发现具有重大意义，经国会批准可以升格为国家公园

4
国家历史地
通常是与某单一历史特征有直接联系的地段，是在1935年国会通过《历史地法案》后建立起来的

5
国家历史公园
主要具有历史意义的公园

6
国家纪念物
特征与国家公园相似，经国会批准可以升格为国家公园

7
国家墓地
目前在国家公园体系中总共有14个国家墓地，这些墓地并不是单独管理的，而是与其它相关部分一起实行统一管理

8
国家游憩区
以为市民提供游憩活动为主要目的的休闲区域

9
国家海岸
具有重大价值的海岸

10
国家湖岸
具有重大价值的湖岸

11
国家河流
某些河流中具有重大价值的一段，主要是1968年颁布《原始和风景河流》法案以后建立的

12
国家观光大道
一些与国家公园区域基本平行或连接不同国家公园的道路。游客可以开车观光

13
国家小径
一些线形的公园地，1968年通过《国家小径系统法案》后开始建立

14
国家战场
包括国家战场、国家战场公园、国家战场地和国家军事公园

15
相关的附属区域
与国家公园关系密切但土地权属暂时还不属于国家公园管理局的遗产资源，由国家公园管理局在技术和资金上提供支持

16
其它名称
国家公园体系中的有些成员采用其它独特的名称或使用组合名称，如“白宫”


　　美国国家公园体系各成员具有以下特点：一，都是产权国有的自然遗产和自然状态下不可移动的的文化遗产；二，就目前其体系内的各个成员而言，在资源重要性、使命等方面存在一定差异。其并非都是堪称国家瑰宝级的自然文化遗产，其中还包括少数国家游憩区等休闲地和城市公园（如首都华盛顿特区的波托马克河国家公园）；三，所有这些成员的管理单位都是非营利机构，都以提供公益服务为主要使命，都主要靠联邦政府的财政资金维持运行。

　　二、美国自然文化遗产管理体制的发展历程和主要经验

　　1872年，美国国会把位于西北部的黄石地区确定为“为了人们利益和欣赏目的的大众公园或休闲地”。由于没有合适的州政府机构来接收并管理这片区域，所以该区域以国家公园的形式直接由内务部负责管理，这就是世界上第一个国家公园的由来。其后，国家公园的数量快速增长。但国家公园只是国家公园体系中的成员之一，美国国家公园管理体系的完善经历了漫长的发展过程。经过时逾百年的五个阶段的发展，美国的国家公园管理体系才趋于成熟，其资金机制、管理机制、经营机制和监督机制等基本定型。在这个过程中，美国的自然文化遗产管理事业也经历过与目前我国的遗产管理事业类似的困扰：长期面对开发与保护的矛盾，在改善管理中经常受制于财政资金不足。美国国家公园体系管理质量的提高、服务功能的完善和经营活动的规范也是经过多年的艰辛努力才做到的。这个过程的具体情况如表2所示：

　　二、美国自然文化遗产管理体系和体制的发展历程和经验总结

　　美国国家公园体系的完善经历了漫长的发展过程。

　　1872年，美国国会把位于西北部的黄石地区确定为“为了人们利益和欣赏目的的大众公园或休闲地”。由于没有相应的州政府机构来接收并管理这片区域，所以该区域以国家公园的形式直接由内务部负责管理，这就是世界上第一个国家公园的由来。自1872年以后，经过五个阶段的发展，美国的国家公园体系趋于成熟，其资金机制、管理机制、经营机制和监督机制等基本定型：第一阶段为创立阶段（1916-1933）。1916年，成立了隶属于内务部的国家公园管理局，并确立了以景观保护和适度旅游开发为基本任务的国家公园管理目标，国家公园数量显著增长。这一阶段在联邦政府导向下各州还成立了许多州立公园，大大缓解了国家公园的旅游压力。

　　第二阶段为发展阶段（1933-1940）。1933年富兰克林·罗斯福总统签署法令将战争部、林业局等所属的国家公园和纪念地以及国家首都公园等划归国家公园局管理，使国家公园体系的规模迅速扩大，尤其是在美国东部的势力范围急剧扩大。1935年和1936年分别通过的《历史地段法案》和《公园、风景路和休闲地法案》使更多的历史文化资源和休闲地加入到国家公园体系。

　　第三阶段为反复阶段（1940-1963）。这一阶段包括了二战期间的停滞时期和战后经济高速增长时期。尽管这一时期国家公园管理局成功地抵制了军用飞机制造和水力发电厂商开发公园内自然资源的蛮横要求，但国家公园管理局以改善国家公园的基础设施和旅游服务设施为目标的“66计划”在生态环境保护方面考虑不足，被公众批评为过度开发。同时，由于此时美国国家公园管理局重点保护的主要是自然资源的景观价值，而对资源的生态价值没有充分认识，因此在动植物管理中犯了很多严重的错误，如在公园内随意引进外来物种、人工干预生态系统的正常代谢（如非人为原因产生的小范围的火灾）等。

　　第四阶段为注重生态保护阶段（1963-1985）。随着二十世纪六十年代美国全民环境意识的觉醒，在学术界和环保组织的压力下，国家公园管理局在资源管理方面的政策向注重保护生态系统而不仅仅是景观价值做出了缓慢但重要的调整。这期间还颁布了有关特许经营法案，明晰并规范了国家公园的经营活动。

　　第五阶段为教育发展与公众参与阶段（1985年迄今）。国家公园在1985年以后强化了教育功能，加强了教育软、硬件设施建设及人员安排，使国家公园体系成为美国进行科学、历史、环境和爱国主义教育的主要场所。由于里根以后的几届政府不断压缩国家公园的人员编制和联邦财政预算，因此这一时期另一趋势是国家公园管理局开始大力发展志愿者参与机制，强调和各种非政府组织及愿意扶持公益事业的公司开展合作，并尝试性地进行了提高各公园特许经营收入留成比例以加大保护力度的改革。

　　从这样的发展历程可以看出，美国的自然文化遗产保护也曾长期面对开发与保护的矛盾，也受财政资金不足的困扰，其服务功能的完善和经营活动的规范也是经过多年的努力才做到的。

　　事实上，国家公园的发展历程主要就是妥善处理以下关系的历程：①中央政府与地方政府之间的关系；②不同政府部门之间的关系；③资源保护与经营开发之间的关系；④管理机构和民间组织之间的关系；⑤简单愉悦公众和全方位为公众服务之间的关系。美国在处理这些关系时逐渐形成一个很清晰的管理思路——我们可以称之为自然文化遗产管理的“美国模式”：根据资源的公益性质确定资源的功能（使命），然后建立与使命相应的资金机制、管理机制、经营机制、监督机制等，以保证管理手段、管理能力与管理目标相适应。

　　对于自然文化遗产资源的使命，通过国家公园和州立公园两套体系，美国基本实现了根据资源的公益性不同进行的分级管理（由于历史原因有少数例外。如在体系建立的早期，一些资源价值一般的遗产地因为产权国有也被列入国家公园体系）。但经济高度发达的美国目前已日益看淡遗产资源的经济价值，在这种分级管理中贯彻的却是同一信念：无论何种自然文化遗产资源，都不仅是我们从先辈那里继承下来的，而且是从我们的后代那里借来的，所以，保持其真实性、完整性，做到可持续利用是必然要求。即美国人将遗产资源的公益服务排在其使命的第一位，且非常强调充分满足当代人的可持续利用需要。美国的资金机制、管理机制、经营机制、监督机制都做到了与这种信念相适应。

　　在资金机制上，24部联邦法律，62种规则、标准和执行命令保证了美国国家公园体系作为国家遗产资源在联邦经常性财政支出中的地位，确保了国家公园主要的资金来源，使国家公园管理机构能够维持其非营利性公益机构的管理模式。近些年来，由于有关社会捐赠机制的成熟以及遗产资源的重要性和高关注度逐渐显现，社会捐赠资金显著增多，大大减轻了联邦政府的财政负担。2004年，联邦政府的财政拨款仅占到国家公园体系全部运营经费的约3/4。

　　在管理机制上，由于普遍采取了垂直管理模式，加之管理者对自身角色准确的定位，管理者较好地行使了对其预定的职能：美国国家公园的管理者将自己定位于管家或服务员的角色（steward），而不是业主（owner）的角色，即其不能将遗产资源作为生产要素投入，更无权将资源转化为商品牟利，管理者自身的收益只能来自岗位工资。这样，既避免了地方政府带来的干扰，也基本避免了由于管理者自身原因造成的保护与利用之间的矛盾。

　　在经营机制上，则是首先明确了遗产资源经营权的界限，在此基础上做到了依法行事。其经营权的界限很明晰，仅仅限于副业——提供与消耗性地利用遗产核心资源无关的后勤服务及旅游纪念品，同时经营者在经营规模、经营质量、价格水平等方面必须接受管理者的监管。1965年美国国会通过了《国家公园管理局特许事业决议法案》，要求在国家公园体系内全面实行特许经营制度，即公园的餐饮、住宿等旅游服务设施及旅游纪念品的经营必须以公开招标的形式征求经营者，特许经营收入除了上缴国家公园管理局以外必须全部用于改善公园管理。这样，做到了管理者和经营者分离，避免了重经济效益、轻资源保护的倾向并有利于筹集管理经费、提高服务效率和服务水平。

　　在监督机制上，做到了依法监督和公众参与。美国的遗产保护建立在完善的法律体系之上，几乎每一个国家公园都有独立立法，国家公园管理局的各项政策也都以联邦法律为依据。同时，遗产管理部门的重大举措必须向公众征询意见乃至进行一定范围的全民公决，这使主管部门的决策都不得不考虑多数人的利益最大化而非部门利益最大化，也使管理机构本身几乎没有以权谋私的空间。

　　三、中国和美国在自然文化遗产管理方面的比较

　　美国与我国一样，主要领土位于北纬25。—45。之间，在自然地理条件、领土幅员和遗产资源分布上都与我国有很强的可比性，这在全球独一无二。但这两个国家在自然文化遗产管理上差别明显（如表2所示）：

　　

表2 中国和美国在自然文化遗产管理上的比较  



中国名称
自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、水利风景区、旅游风景区、自然状态下不可移动的文物、历史文化名城等八大类
美国名称
国家公园、国家森林、国家野生动植物保护区、国土资源保护区、某些博物馆等五大类

所有权
中国
名义上的国家所有,实际为部门和地方所有制。但相当数量的遗产管理机构并不掌握遗产资源的产权（如土地权、林权等）而只有对资源的部分管理权
美国
大多数为联邦政府直接掌握产权并全权委托给遗产管理机构，少量为自治团体、企业和个人所有

规划体系
中国
按部门管理，在部门内部进行评审
美国
内务部国家公园管理局丹佛规划中心统一编制总体规划、专项规划、详细规划和单体设计，规划成果完成以后普遍征询公众意见

资金机制
中国
以地方财政拨款和地方经营筹资为主
美国
国家公园的建设运行经费进入联邦政府财政经常性预算，其它遗产为分级所有、分级出资，同时有大量的社会捐赠资金

管理机制
中国
绝大多数为属地化管理的事业单位
美国
垂直管理为主的非营利机构，同时有大量的志愿者参与

经营机制
中国
①多数为政企合一、自收自支
②少数以经营权转让方式全盘转移给公司进行市场化经营
美国
有限范围的特许经营

监督机制
中国
地方政府监管为主，上级业务主管部门为辅
美国
上级主管部门和公众共同监督


　　尽管两国的国情国力存在巨大差异，但从管理效果来看，美国的自然文化遗产资源管理在各方面都好于中国。因此，借鉴美国的管理体制无疑具有重大意义。

　　四、美国自然文化遗产管理对中国改革方向的启示

　　近些年来，我国的自然文化遗产管理出现诸多问题，由此引发的改革呼声也日炽。总结起来，目前的呼声主要指向五个方面的改革：一是统一自然文化遗产资源管理体系；二是普遍实行对国家级资源的垂直管理；三是对自然文化遗产资源的经营权实行总体承包或转让；四是对遗产资源的经营收入实行严格的收支两条线管理；五是通过门票价格杠杆来调节游客数量。

　　总结美国的经验，可以对这五个方面的改革进行以下剖析：

　　首先，如前所述，美国的自然文化遗产管理体系同样也是多套体系并存。关键在于不管哪个体系，都是公益体系，牟利倾向较轻，因为多个体系并存而造成的矛盾并不严重，反而根据资源品位形成了合理的使命分工。例如内务部下属的国家公园体系和农业部下属的国家森林体系：国家公园涵盖范围更广，一般保护价值更为重大，相对来说其保护的使命就更为重要，对游客的限制较多；而国家森林常常包围在国家公园周围，相对来说价值稍低，因此更多地承担了旅游功能（包括狩猎等旅游延伸活动），大大减轻了国家公园的旅游压力。我国的问题是不管哪个体系的遗产资源多数只是名义上的国家所有，其产权没有排他性，即便是国家级遗产的管理经营也常常是地方政府主导。由于地方政府派出的管理部门既管理又经营、政企不分，在行使行政权利的同时也从事营利活动，因此改变了遗产资源的公益性质。这样，尽管我国遗产资源的分类体系更精确，更利于分类管理，但仍会经常出现各种分类的管理者都把管理重点放在经营方面导致不当开发的情况。

　　由于历史原因和国力，美国对比较重要的遗产普遍采用联邦政府垂直管理模式。但整理美国的经验，可以发现美国的垂直管理模式是建立在以下前置条件下的：一是明确的使命、完备的法规和足够的财政资金保障。例如国家公园的主要使命是保护和服务，通过适度的经营牟取经济效益不是目标而只是配合提高管理效率的一种手段；同时，实现了“一区一法”，做到了依法管理和开发，使垂直管理带来的权力空间得到了有效的约束；另外，公园的运行经费也有足够的财政资金保障（一般占到公园运营资金的70%以上），职工收入与经营效益脱钩，因此杜绝了不当牟利动机。二是明确了土地权属。美国各类遗产资源基本上都是政府拥有主要的土地权和产权，因此享有对遗产资源的绝对支配权，能够有效杜绝外来干扰。三是良好的公众参与和公众决策机制。美国的各类遗产管理机构都致力于社会捐赠和志愿者参与工作，这两种力量成为目前加强公园管理的主要手段；同时，公园也在制度上预留了公众监督的接口，重大建设项目从规划开始就必须经过公众监督程序，因而较好地避免了决策中的长官意志和国家利益部门化、部门利益个人化。对于我国来说，如果没有准备好前述三个前置条件，盲目扩大垂直管理的范围，不仅会使财政资金不堪重负，而且会造成“放权过度、约束不足”的现象，反而有可能降低自然文化遗产的管理水平。因此，我国首先需要解决的不是管理体制问题，而是完善法规、明确遗产权属和改善财政资金投入机制。

　　对于遗产资源经营权的总体转让或承包，必须认识到中国对经营权的理解迥异于美国。美国对于在遗产空间范围内的经营有严格的限制：一不属于最基本的公益服务（而进入国家公园就属于最基本的公益服务，所以其门票不能按保护和管理成本来定价，门票经营权也不能转让）；第二，提供的产品（服务）与遗产管理机构的主要使命关系不密切，例如公园内的公共交通。而像解说这样专业性较强且属于公园主要使命——科普教育的服务，尽管工作量很大但仍由公园的管理人员承担；三是易于建立排他性制度将外部性内部化。如住宿、餐饮等公园后勤服务，需要开发差异化产品以满足不同人群需要同时又易于建立排他性收费制度，使消费者能够为其享受到的不同外部性支付不同的费用。考虑到特许经营实质上是垄断经营，所以美国建立了完备的监督机制（包括对业务量、服务水平和价格的监管）和退出机制以规范经营商的行为。而中国目前许多遗产资源的经营权转让实质上是管理权甚至实际意义上的产权转让。例如，风景区的经营者掌握了规划权、风景内所有业务的经营权，在监督机制不健全、退出机制未建立的情况下，这种本来属于公益事业的风景区管理已经完全蜕变为经营，使公众福利受到极大侵害。

　　对于遗产经营收入的收支两条线管理，与我国的改革呼声不同的是，美国正在进行的以提高管理效率为目的的改革是“反其道而行之”：在200多个国家公园体系单位取消收支两条线，80%的经营收入自行留用于遗产保护。但由于两个原因，这样并没有产生在中国普遍出现的滥用资源、不当开发问题：一是门票和承包收入占运行管理经费的比例很低，财政经费仍然是大头；二是管理部门自身不能直接经营，而是按照特许经营法由中标法人经营，管理部门只能获得固定的承包费，且这个费用和门票收入只能用于反哺保护，不能用于提高员工收入。这样，没有部门权力利益化，就没有滥用资源的动机。

　　美国基本不采取门票价格杠杆的方式来限制客流量是基于以下认识：传统上解决负外部性的方法是管制或庇古税。国家公园尽管有拥挤效应，严格来说是共同资源而非纯公共产品，但在国家公园观光、休闲和接受教育是如一周五天工作制和义务教育一样的公民基本福利，只能通过管制性的排他制度（如预约制、客流上限制等）而不能通过价格杠杆调节需求，以免造成人群歧视。不过需要注意的是，美国的这种基本公益一般仅限于游客进入国家公园的权力，其它消费则可以俱乐部产品方式来提供（这样也便于建立排他性制度）。我国的遗产管理单位中有相当数量被地方政府作为上缴税收的财源，门票定价的依据并非保护和运营的基本费用，即便是世界遗产也只是经过限定范围的听证就可以涨价，所谓门票价格杠杆往往只是门票涨价的借口，基本没有起到限制游客数量的作用。真正能够根据环境容量限制客流量的仍然类似美国的制度，如九寨沟就采用了日游客上限制度。

　　总之，目前这五方面的改革呼声都没有切中中国遗产资源管理的症结。必须看到，美国在自然文化遗产管理中最可贵的经验是其管理理念：根据遗产资源的公益性质确定资源的功能（使命），然后建立与使命相应的资金机制、管理机制、经营机制、监督机制等，以保证管理手段、管理能力与管理目标相适应。这种理念不会因为国情、体制不同而不适用，也不会因为资源的基础条件存在差异而难以借鉴。我国在自然文化遗产管理上未来的改革方向应是向管理成效卓著的美国模式靠拢，其中最重要的就是在改革中贯彻这一理念。当然，由于国情国力的区别，这种靠拢必须建立分阶段的目标以及采取适合国情国力的实现方式。（2005-4-6）


来源：人民网 （责任编辑：王京）