增强环境保护部参与国家综合决策的能力

　　综合决策的新要求
　　成立环境保护部，主要作用之一是提高环境保护参与国家经济社会发展决策的地位，显然，这对环境保护部的能力是一种实质性的要求。通过对政治形势、宏观经济、国际态势等方面动态的把握和分析，树立起环保执政的“意识形态”，使环保部门站在比较高的认识水平上与各部门对话，这种软实力的增强，其重要性一点也不在增强环境保护部的执法和协调能力之下。

　　在1998年国务院机构改革时，有关部门就提出了增强国家环保总局综合决策职能的意见，要“通过建立并实行一套程序和制度，使环境保护能够在一定程度上参与审议有关对环境具有重大影响的经济和社会发展的决策过程，并提出相应的环保对策建议，为决策部门参谋环境事务”，并提出“建立有关重大经济决策的环境审议制度，强化环保部门参与综合决策的基本职能”。后来成立的国家环保总局的职能中，也列入了若干综合决策的内容。

　　但在之后的实施过程中，环境保护参与综合决策的情况不甚理想。原国家环保总局在《关于国家环保总局职能运行情况的报告》中指出，“在履行对国家相应的政策、规划进行环境影响评价职能时，缺乏应有的保障机制和手段，总局参与社会经济发展综合决策能力仍然薄弱”，“总局政策研究的机构与人员力量相对比较弱，技术支持单位的支持保障功能也没充分发挥，相关部门没有真正把政策研究制定工作摆到首要位置，全局形不成政策研究合力，一定程度上影响了总局宏观政策管理职能的顺利履行，也影响了总局指导地方工作的力度和成效。”就是说，缺少机制和手段以及综合决策能力薄弱，是综合决策落实不好的主要原因。


　　随着环境保护部的成立，提高环境保护参与综合决策水平的问题再次被提出，由于人们一般认为成立环境保护部实际上已开辟了综合决策的渠道，因此加强环境保护部综合决策能力的问题变得更加突出。


　　　　　　　　　　　　建立先进的环境保护谋略力量

　　怎样提高综合决策能力？主要是要在环境保护部内部增强综合决策所需的机构安排和资源配备，形成一支先进的环境保护谋略力量。


　　环保部门本身不掌握产业，可调配的经济资源很少，只能依靠法律和政策，而产生法律和政策就需要智慧和谋略。正如周生贤部长在2007年全国环境保护厅局长会议上要求“要依靠智慧和谋略开展环境保护工作”，但环保部门一直没有建立强大的谋略力量，看问题有时不深刻、不宽广、不长远，不能促进在国家战略层面上采取措施，再加上没有经济调控能力，陷入尴尬和苦涩境地是必然的。如果说建立先进的监测体系和执法体系是推动环境保护历史性转变所需要的最基础的保障体系的话，那么先进的谋略力量就是使这个保障体系发挥作用的重要环节，是推动历史性转变过程中的点睛之笔。

　　目前，环境保护的决策支持机制有以下几种:一是中国环境与发展国际合作委员会；二是国家环境咨询委员会和环境保护部科技委员会；三是环境保护部所辖的科研院所、政研机构等。这些机制起了很大的作用，但局限也十分明显:国合会虽能产生政策建议，却不是常设机构，研究人员是根据课题需要临时组成的，不能坚持常规化的调查研究；国家咨询委和科技委都是议事咨询把关机构，本身不“生产”政策建议，且是松散性机构；科研院所和政研机构虽为常设，但层次较低，不与高层领导密切接触，也无常规性工作调研职能。建立先进的环境保护谋略力量，不是否定以上3种机制，而是在此基础上进行再造和发展，其特点可综合上述3种机制之长。

　　因此，为增强综合决策能力，应该在新成立的环境保护部体系内建设一支以软科学研究为主，为环境保护决策提供高水平、有深度的工作建议的队伍及工作机制。主要内容包括:若干以哲学、政治学、经济学、法学、国际问题等学科为知识背景的具有真知灼见的高级人才，组成一个职业化的思想家或思考者群体；若干长期工作在基层、经验丰富而又具有开拓创新精神和较高知识水平的地方政府官员和环保局长，组成一个以实际经验和实践知识为特长的咨询把关群体；形成高起点的工作机制，上述人员或群体保持与国家环保部门领导的密切接触，参与重要工作过程，具有对地方环保工作进行调研的权力。

　　这支力量的特点是:职业化。高级人才集中在一个常设机构，形成职业化思考者群体，主要任务是拿出思想成果，但这一机构规模较小；内部性。谋略具有博弈特点，具有保密性质，不能完全公开；高层性。谋略属于策划和设计，可认为是政治性对策，是高层行为，因此这一体系必须与高层领导密切联系；创新性。谋略的特点是在决策之前，所以并非以贯彻领导意图为己任，而是应独立思考、敢于创新。

　　总之，环境保护部的成立给我们提出了许多需要思考的新问题，提高参与综合决策的能力只是其中之一。通过对这些问题的研究和行动，可以使我们把握环境保护部成立的好机遇，争取解决一些长期不能突破的体制和机制问题；至少，应避免出现一种情况，即环境保护部只是获得了名称的转换，并未在职能和能力方面得到实质性改善。
　　(作者为环境保护部政策研究中心主任、研究员)


　　要点提示
　　随着环境保护部的成立，加强环保部门参与综合决策能力的问题变得更加突出。而要提高综合决策能力，就要在内部增强综合决策所需的机构安排和资源配备，形成一支先进的环境保护谋略力量。应该建设一支以软科学研究为主，为环境保护决策提供高水平、有深度的工作建议的队伍及工作机制。　　


编辑心得
　　环境保护部的成立，给我们提出了许多需要思考的新问题，而提高环境保护部门参与综合决策的能力就是其中之一。环境保护部的成立，是实现节能减排，建设资源节约型、环境友好型社会的需要，也是加强环保机构建设的需要；今后，环保部门将会更多地参与综合决策，有效推动全国环保工作取得新的进展。

《中国环境报》2008-5-12