2004年4月28日基层民间组织登记研讨交流会会议记录

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时间：2004年4月28日下午
地点：西郊宾馆1号楼二楼五号会议室
主办：北京华夏经济社会发展研究中心
协办：自然之友
主持人：清华大学非营利组织研究所  邓国胜 博士



民政部民间组织管理局登记处  刘忠祥 处长：

   大家好，今天北京华夏经济社会发展研究中心召集这样的会，是一个很好的形式，有这么多同志参加这个会，大家都是热心于民间组织、热心于社会公益的人士。我就简单地把在民政部登记的这些民间组织的情况做一下介绍。大家知道，民法通则规定了四种法人，一种是机关法人，一种是事业单位法人。一种是企业法人。还有一种就是社团法人。那么新建组织，要现在从大范围来说，应该都定期为社团法人。但事实上，它的类别又是不一样的。从大的方面来说，我们可以分为三类。一类是社会团体，一类是民办非企业单位，还有一类是基金会。社会团体，咱们第一个行政法规是1980的社会团体登记条例。到1998年，又进行了修订，重新颁布了社会团体登记管理规定。民办非企业单位是一种新的民间组织类型。是1996年，中央政治局召开会议，决定把民办非企业单位的登记管理交给民政部门。从那儿开始起草民间单位的有关行政法规。到1998年，和社团登记管理条例一起颁布了叫民办非企业单位暂行条例。基金会，是比这两个的行政法规处的还要早。它是1988年出台了基金会行政管理办法，当时只有14条，非常简单。因为当时还处在计划经济向市场经济过渡阶段，或者当时叫做有计划的商品经济阶段。所以当时的基金会，把它等同于金融机构，或者说非银行金融机构来对待。但是随着这些年的发展，基金会变化很大了。大家知道，3月8号，温家宝总理签署了第400号国务院命令颁布了基金会管理条例，后面我会为大家进一步讲解，也涉及一些新的思路和想法。
所以现在的民间组织，起码有这样三类。一个社会团体，一个是民办非企业单位，一个是基金会，但另外一个，我们关于民间组织，还有一个行政范围，外国商会，管理暂行规定。这个是1989年颁布的，主要是针对在华经商的境外人士他们组织的商会，对于在座的可能关系不大。为什么要出这样一个暂行的关于外国商会的规定呢？是因为咱们社团管理条例界定的是中国公民，外国人在中国不能按照社团登记管理条例来组织商会。他是一个临时性措施。所以我想所谓在民政部门登记的民间组织，大的说三类，小的要加一个外国商会，那就是四类。当然这是一个过渡阶段。因为咱们民法通则只规定了有一个社团，关于民间组织有一个社团法人，所以，我们这三类，事实上，在登记的时候，基本都纳入到社团法人里面。从根上说都是社团法人。但是它类型又不一样。所以没有一个统一的法规。为什么说呢？因为事实上，这三大类是不一样的。大家知道社团是人的集合，是会员制的，它是具有共同兴趣，或者从事共同一个行业，比如说，你是学术集团，你是进行学术研究的，你是生产某类产品的。这些人组成的一个共同的群体，这样一个群体组成这样一个团体，一般有公益性的，但大部分是互利性的。它为他的会员服务。那么基金会，它是一个资金的集合，它是资金的运作组织，我有一笔钱，我把这个钱用于资助。它不是会员制，它有理事会。民办非企业单位指的是利用非国有资产举办的一些实体，它也不是会员制。比如说民办学校、民办医院、民办演出团体，还有像民办科研机构等等。这个民办非企业单位，最早在交给民政部登记之前，叫民办事业单位，后来就起名叫做民办非企业单位。那么就是说，他们之所以都叫民间组织，都有一个共同的特征，不以盈利为目的，不像企业以追逐最大的利润为目的。第二个，它的收入不能在成员之间分配。就说你盈利了，你也不能在成员中分配。就是不能分红。我想这个是他们的共同特征。所以这几类都在民政部门来登记。
   当然在国际上，我们没有用我们这三类组织很对应的概念。所以一般咱们有时候叫非政府组织，或者叫非盈利组织，有时候叫第三部门。所以没有完全可以对应的这样一个概念。在登记管理体制上，各个国家，各个地区也有一些区别。我想咱们这三类民间组织，它是在中国成长起来的，毕竟适合中国国情，才能发展。大家都知道，这几类，它的发展都是在十一届三中全会，改革开放以后，伴随着经济生活的市场化，政治生活的民主化，社会生活的社会化发展起来的。我想随着这三化程度的加深，它的作用会越来越明显。联合国预测本世纪第四第五大趋势，非政府组织的充分发展，并充分发挥作用。这些年，中国的饿民间组织，它的作用也越来越凸现出来。不论是在就业，还是解决一些边缘问题、扶贫济困等等都发挥了很大的作用。
要从登记管理上，我想咱们国家对民间组织的登记管理体制可以概括成三句话，12个字。第一个就是规口登记。就是指民间组织统一由国务院民政部门和地方县以上各级民政部门来登记，当然像基金会和外国商会放到省以下的部门登记。总而言之，这种归口登记是到民政部门来登记的，其他部门不能登记，不能赋予法人资格。比如说基金会，民办非企业单位，还有社会团体，都是由各地的民办企业登记的，全国性的，或者是资金会的这类，是由民政部门来登记。那么地方性的，或者基金少一点的基金会是由省一级的民政部门登记。县一级的民政部门到地市都可以登记社会团体和民办非企业单位。基金会，我们是两级登记。这种双重管理体制，一个是条例上确定的。比如说社团登记管理条例。还有基金会管理条例，都明确讲了归口登记的问题。只有国务院的民政部门，还有相应的地方民政部门登记管理组织，另外在中办发的两个文件里面，1991年22号文件和1999年34号文件都重申了这个问题。
第二句话，它叫双重负责。就是指每一个民间组织都要接受登记管理机关和业务主管单位的双重管理。民间组织要有两套合作，一个是登记管理机关，一个是业务主管单位，登记管理机关。我刚才讲了，国务院的民政部门和地方县以上的各级民政部门，业务主管单位是指与它相对应的一些政府的组织部门，党的职能部门和授权的一些组织。比如说，在民政部登记一个社会团体，那么，它首先要经业务主管单位同意。他的业务必须要与登记的这个民间组织的业务是相关的。比如说，你要登记一个行业性社团，比如说，铁道部，交通部，发改委，还有商务部等等。你要登记商业流通这方面的，那么就应该由商务部来担任。如果是行业管理方面的，你说具体有一个行业，比如说慈悲协会。除了政府的部门以外，比如像中宣部可以做宣传教育方面的业务主管单位。除了这个以外，我们还经过国务院统一授权一些部门做业务主管单位，比如中国残联就做了一些关于残疾人方面的社团的业务主管单位，比如说中国政治思想工作研究会，就做了一些关于思想工作研究方面的一些社团业务部门。如果你要是到地方来登记，那么这个社团的业务主管单位怎么找，比如说，北京市的一些厅局来做业务主管单位。这个登记的这样的业务主管，就是双重管理体制，我想是与现行的国家政治、经济社会发展状况相适应的。
从登记管理机关力量来说，我们四种法人，三种是登记的。一种是事业单位是登记的，机关法人不用登记。事业单位是需要登记的。企业是需要登记的，民间组织需要登记。事业单位登记，你编办一直到县一级的编制部门都是独立的。企业登记，有工商行政管理总局，也是政部级单位，上下垂直这样一些系统，力量非常强大。而民间组织的登记，只是在各地的民政部门的其中的一个业务司局，也就是说，我们现在民间组织管理局，实际上是民政部的一个局。比如像王处长这样一个登记，实际上是北京市民政局下面的一个单位。当然这个力量比较强，但是它也不是一种独立的。这样从登记管理机关的力量来说，除了民政系统以外的业务以外，它不可能对民政系统以外的业务非常熟悉，进行有效的管理。
另外从发展的角度来说，我们的民间组织，还处在一种发展阶段。处在一种探索阶段，还不是很规范。需要总结经验，需要逐渐发展。这样的话，也需要业务单位对他指导，进行扶持。所以，我想这种双重管理体制，是与咱们的国情是相适应的。最近，一些学界还有一些人，提议应该取消管理体制，我认为现在不到时机，不论是管理角度还是民间组织发展来说，我想都不是很成熟。因为在咱们中国，按照现在这种经济发展状况，社会发展状况来说，一个民间组织，如果没有政府部门强有力的支持，我想发展起来还是存在障碍的。另外，咱们整个社会还没有发展到这个阶段，也就是说，相应的一些经验，一些规范，还没有很顺畅地建立起来，还不成熟。比如说，这次在起草基金会管理条例的时候，我们从2000年就开始起草修订1988年的基金会管理办法，经过近四年的时间，我们反复征求了地方有关部门专家学者的意见，甚至召开了国际研讨会来征求意见，进行论证。其中，我们在基金会管理条例里面，把基金会分成两类，公募和非公募。在谈到非公募，我们当时是想在讨论的时候，也提到一些意见。这种意见当然不仅仅是政府机关的意见。还有一些学者，他们也提出，感觉现在放开一个小口子，时机还不是很成熟。当然我想随着时间的发展，到民间组织发展到一定程度的时候，会逐渐的过渡到另外一种新的管理形势。那么在讲到这个双重管理体制就是说，它在条例里面，不论是社会团体登记管理条例，还是民办非企业的条例，还是基金会管理条例，它都对登记管理机关和业务管理单位的职责做了明确划分。比如说，社团登记管理条例，就明确了登记管理机关有三项职责，业务主管单位有五项职责。登记管理机关负责社会团体的成立、变更、注销的登记或者备案；负责对社会团体实施年度检查；负责对社会团体违反条例的问题进行监督检查，对社会团体违反条例的问题给予行政处罚。同时又规定了业务主管单位，它的职责是负责社会团体的筹备申请，成立登记，变更登记，注销登记以前的审查；监督、指导社会团体，遵守宪法法律法规；负责社会团体年度检查的初审；协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体违法行为；协同有关机关对社会团体的清算事宜。后来在有关规定里面，又把这个业务主管单位的五项职责细化了：负责社会团体的申请登记，思想政治工作，党的建设，财务管理和人事管理，还有研讨活动，对外交往，接触境外捐赠，按照招生开展活动。可见，在对民间组织这种管理层上，业务主管单位的职责比登记管理机关的这种职责更多，它与民间组织的关系更加密切。登记管理机关主要负责一个社会团体资格的确认。比如要取得合法身份就要登记。而业务主管单位主要是负责日常管理。这是我讲的管理体制里面的第二句话。双重负责。
   第三句话就是分级管理。我刚才讲了，民间组织，从国务院的民政部门，一直到县以上的民政部门都可以登记。比如社会团体和民办非企业条例，这个行政法都规定了。国务院民政部门和县以上各级民政部门都可以登记社会团体和民办非企业单位。但同时基金会管理条例规定是两级登记。只有民政部和省级民政部可以登记基金会，省以下的登记管理机关就不能登记基金会。现在这种分级登记有一种什么误解呢或者说会出现一种什么现象呢？比如说全国性的社会团体。那么它就认为自己对这个地方登记的社会团体有天然的这种管辖权。比如我举一个例子。在民政部登记了中国烟酒行业协会。那么我们按照分级登记管理的原则，在山东省也可以登记山东省烟酒行业协会，在山东省下面的烟台市也可以登记烟台市烟酒行业协会。一般来说，中国烟酒行业协会，它就认为，下面的这种行业协会，就应该接受它的指导，事实上，这是一种误解，它是按照行政管理的思维模式来考虑这个问题的。我们现在这种分级登记不论是在哪一级登记都是具有独立法人资格的一种实体，上下级之间不存在这种隶属关系，每一种关系都是统一行业的。山东省烟酒行业协会，只是说作为会员来接受中国烟酒行业协会的指导，而不是一种行政隶属关系。社会团体登记管理条例规定，在同一个区域内不能有相同或者是相似的社团。在民政部已经登记了中国烟酒行业协会。这个不像企业，别人生产茶杯，谁都可以生产。而社团是排他性的。同一行政区域不能登记相同或相似的社团，但这不排斥在下一级登记管理机关可以登记相同或相似的社团。如在民政部登记了中国烟酒行业协会，那么山东省可以登记，烟台市也可以登记。那么在不同的登记管理机关登记，它的区别是什么。在民政部登记，可以在全国接受会员，可以在全国开展活动。而在山东省登记的，它的会员只能在山东省接收，也只能在山东省开展活动。这是指的社会团体。但是基金会又不一样。
   基金会在哪儿登记，只是说，它的原始资金数额不一样，并不表明它开展活动必须在行政区域内。比如基金会规定，全国公募基金会，要是800万元人民币的原始基金数额，就可以到民政部门来登记，它的活动可以在全国，也可以在世界范围内。如果不够800万元，也想登记成公募的，构成400万元就到北京市登记400万元的一个公募基金会，你也可以在全国开展活动。基金会的活动范围是不受限制的。我不知道大家是否看了基金会管理条例的内容，新颁布的基金会管理条例有好多突破性的东西。比如说，这次我们把基金会分成两类，一类是公募基金会，另外一类是非公募基金会。公募基金会就是可以向社会公开募捐，向公众募捐的基金会，如现在登记的中国青少年发展基金会等等，这都是面向公众募捐的。另外一类是非公募基金会，就是指不能向社会公开募捐，不能搞义演，向老百姓来吸纳捐款。但是可以利用个人或者企业捐赠的资产来设立。那么如果你有亲戚朋友愿意给你捐赠资产，也是可以的。这种非公募基金会要求的数额比较低，200万就可以在地方登记注册一个非公募基金会。当然在管理上，在民政规范上等等都放的比较开。比如说非公募基金会，可以以企业、字号或者以个人的姓名来命名。海尔集团，就可以注册一个海尔教育发展基金会，在山东省注册，只要有200万元的原始注册资金，就可以开始注册了，可以在全社会开展公益活动，大概每年必须花一定的钱。现在规定，非公募基金会必须每年花出上年基金余额的8％，新颁布的基金会管理条例解决了涉外的问题，而社会管理条例没有解决涉外的问题。这些年，特别是加入世贸组织以后，外国的一些非盈利的组织，包括外国人在华活动的越来越多。我们在云南调查，发现有40多家涉外的社会团体或者基金会在开展活动，大部分没有登记，其中当然有好多是基金会。这次出台了基金会管理条例，就解决了涉外的问题，这是第一个解决了涉外问题的关于民间组织的行政法规。我们这次允许境外基金会在中国设立代理机构，也允许外国人在中国独立设立一个基金会，我想这是一种思路。
   从管理体制上，我觉得大家要明确这样几个。第一个，民政部门登记，第二个要由业务主管单位，业务主管单位同意以后，要向民政部门申请。第三个是可以分级的。不是说都要民政部门登记。下一级的民政部门也是可以登记的。这是就管理上来说。那么就现在我们的一些考虑。民政部关于民间组织的发展，我们有这样一些考虑。第一个考虑就是，我们确定了培育发展与监督管理并重的方针。我们在98年就已经提供了这样的方针。两条腿走路，两手抓。我们最终目的是培育发展。监督管理是为了更好的培育发展。从这个思路出发，我们就从1998年，社会团体登记管理条例和民办非企业单位登记管理条例刚颁布，到2000年，我们就开始修订了相关的一些法规。现在经过四年，基金会管理办法经过修订已经出台了，你们可以到相关网站看一看。
   那么我们现在又在修订社会团体登记管理条例，从去年已经开始了。今年国务院法制办已经把社会团体登记管理条例列入了一个比较正的、同等的立法计划，争取今年出台。在这里，我们主要解决这样一些问题。第一个是涉外企业。我们基金会这部分已经解决了。社会团体也要解决。第二个就是基层民间组织问题。我们准备把基层组织都要规范在这里面，象农村专业经济协会、社区民间组织等等。其实，我们民政部在前几年就已经注意到这个问题。关于基层民间组织，大量的基层农村专业经济协会，就是农民合作起来要进入市场，它要组织起来减少进入市场的成本，另外，也提高技术含量。那么大概从10年前，这个基层就慢慢已经起了一种新型的合作组织，我们定性叫农村专业协会。但这个类型不一样，有一个类型，就是一种民间组织。也就是说，我一个村子有十几户在生产西瓜，那么我要形成规模，我要共同切磋、提高技术，就要共同去对付市场。那么村子十几户人家就组成一个西瓜协会。然后统一进价，统一购买农药，这样既降低了成本，又提高了质量，这样对农村的经济发展是非常有好处的。如果按现行的社会团体登记管理条例或者民办非企业，这就很难办。县以上的政府组成部门，一个村子或者是一个乡怎么来找做业务主管单位，另外社团规定要拿三万块钱的固定资金，要有专职工作人员，对他们来说这都很难做到。一个村子，要经过十几户人家，拿出三万块钱的注册资金，还要搞一间办公室，这种可能性都不太大，所以从实际出发，我们一方面进行了调研，像去年，我们到山东专门对农村专业经济协会进行调研，最后形成了一个调研报告。这个调研报告，最后以民政部的情况反映报到国办温家宝总理那里，2002年的时候，他做了一个批示。在调研的基础上，我们在去年10月29日专门出台了一个文件——《关于加强农村专业经济协会培育发展和登记管理工作的指导意见》。这个指导意见的中心思想就是在不违反社团登记管理的前提下，适当放宽一些条件，对农村专业经济条件给予关注和发展。比如从注册资金上讲，只要不低于2000元人民币就可以了；办公场所，只要是固定的；不一定有专业人员。比如在一个人的家里，只要大家能联系起来就可以。你有一些兼职的工作人员，这些都可以。然后我们有规定，业务主管单位，一个政府就可以做。我们做了这样一个文件，反映非常好。今年基金会的发展势头非常好。另外，这些年，由于社区的发展，社区内的民间组织也发展起来了。比如社区内的老年秧歌队，老年旗牌社，社区的医院，社区的一些游戏场所等等，没有多少经济活动，只是社区的一些服务性的机构，也发展起来了。怎么给它一种登记，怎么让它发展，这也是我们考虑的一些问题。那么这次修订社团条例，我们准备把社区内的民间组织和农村专业的这些组织也考虑进去。同时我们也在修订民办非企业单位的登记管理条例。也要把相应的一些新兴的东西考虑进去。总而言之，就是方便大家，能促进经济发展和社会稳定。我记得在去年全国民政工作会议上，2002年5月27日，当时朱熔基总理讲了这么一段话，他说要坚持培育发展和监督管理并重的方针，把培育发展放在真正按照市场中介组织、服务型的民间组织上来。现在我们把它细化了以后，我们以后发展的重点可能是四类，一个是行业协会。就是行业自律组织，为经济服务的；一类就是公益性的民间组织。基金会，还有志愿者协会等等。它是为社会服务，为大家服务的，基金会就是典型的公益性民间组织。还有一类是农村专业协会。还有社区内民间组织。我们最近在想，把这四类作为今后一段时间重点培育发展的对象。当然基层民间组织可能还有其他一些类型。除了我们现在考虑的像社区内的民间组织，农村专业协会，可能还会有一些新的类型在出现。当然这个需要继续关注，到了一定规模以后，我们会予以考虑。
   我的发言就这么多。现在在民间组织发展中，我也发现了一些问题。比如说以社团为例，行政化色彩太浓重。真正的那种从民间成立起来的，自下而上的这种行业性社团比较多。另外自律机制不健全，缺乏自律。咱们好多社团，实质上是想管一下，而不是扶。我记得有一次办秘书长培训班，我讲完课，然后下面互相交流的时候，有一个秘书长提了这样一个问题，现在不是讲政府转变职能吗，政府转变职能应该给社团，可现在又强调社团服务，这个关系怎么处理呢？后来我告诉他，政府转变职能转变的是服务职能，但是政府的管理职能不能转变给社团，社团不能想成立二政府。意思就是说，政府别管了，就让我们社团管。这种观念，就反映了我们现在的一种现象，服务意识非常弱。另外一个是能力建设非常差。我可以说，咱们这个社团里有三分之一能力建设比较好一点。有三分之一，也就是一般的不怎么开展活动。当然这些问题在逐渐好转。其他的比如像基金会也存在一些问题。我就不多讲了。


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