民革中央关于《推动我国公众参与生态环境保护的建议》

长安野人

关于推动我国公众参与生态环境保护的建议

中国国民党革命委员会中央委员会

编者按：民革中央教科文卫委员会委员、国家环保总局《环境科学动态》杂志执行主编赵毅红同志，在多年环保领域科研实践中，深感国家环保工作必须不断强化全民生态文明观念，推动公众积极参与生态保护的极端重要性，并为此和同事们撰写了科研论文。中央认为该篇论文对推动国家环保工作有很强的针对性和可操作性，故在论文的基础上，改写成民革中央的提案。该建议还以民革中央社情民意信息的形式报全国政协办公厅信息局，得到曾培炎副总理的重视并予以批示。国家环保总局针对民革中央这份建议给曾培炎副总理写了专报。


生态文明是全面小康社会的重要特征和标志。建设生态文明，发展人与自然的和谐关系，促进社会可持续发展，离不开科学技术手段的支持和法规制度的保障，更离不开文化意识的支撑和全民的参与。因此，不断强化全民生态文明观念，推动公众积极参与生态保护，对于新世纪全面建设小康社会，具有十分重要的意义。
从可持续发展看，人口基数大，资源浪费严重，环境污染厉害是现阶段我国社会存在的三大突出矛盾。生态环境的恶化严重阻碍着社会的进一步发展，危及国家的长远利益。这些年，政府虽然采取了许多措施保护生态环境，但由于缺乏全民生态道德意识的支撑，人们生态文明观念淡薄，这些措施均未能唤起人们对环境保护的自觉行动。可以说，公民生态道德意识的缺乏和参与不够是现代生态悲剧的一个深层次的根源。因此，只有大力培育全民族的生态道德意识和参与意识，使人们对生态环境的保护转化为自觉的行动，才能解决生态保护的根本问题，才能为生态文明的发展奠定坚实的基础。
从国际上看，公众参与是环境保护发展的新趋势，工业发达国家生态运动之所以能够蓬勃发展，非政府组织(NGO)在公众参与中发挥了非常重要的作用。从20世纪50年代开始，西方国家公众参与环境保护逐步形成了有组织的活动，形成了众多的环境保护民间组织。这些环保NGO在公众参与环境保护中发挥着中介和桥梁作用。例扣，美国的塞拉俱乐部在公众维护环境权益、监督政府部门执法、发起公民诉讼中起了巨大的推动作用。另一方面，NGO也使公众参与环境保护逐步进入国际层面，在国际环境保护中发挥着重要作用。如截至1972年，有近300个NGO，参加了联合国人类环境会议；1992年的巴西里约会议有170个国家的103位政府首脑参加，却有大约2000个国际NGO从侧面进行游说，并召开了一次会议；提出了30多个内部“条约”给政府施加压力。此外环保NGO还参与了《国际濒危物种贸易公约》、《世界继承公约》以及《生物多样性公约》等条约的准备工作，并且在《防治荒漠化公约》的谈判中发挥了重要作用。
总体上看，这种“自下而上”的公众参与推动了西方发达国家环境保护事业的发展。这与我国长期以来环境保护主要依靠“自上而下”的命令形成了鲜明的对比。改革开放以来，我国环境保护工作取得了相当大的成绩，但遗憾的是这种成就的取得主要依靠政府，公众所发挥的作用甚微。借鉴国际的经验，必须强调公众参与的重要意义，推动我国公众参与环境保护。
当前，我国公众参与环境保护存在的主要问题是：
一、环境权益立法相对滞后。环境权实际是生存权的一部分。但目前环境权益的维护还没有通过立法形式很好地赋予公众，也没有关于环境损害赔偿的立法。因此，许多人成为“环境弱势群体”。
二、缺乏公众参与环境保护的法律保障。公众的积极参与，取决于自身的道德意识，也需要一定的物质条件和制度条件作为保障。民主的最高形式需要通过严格的法律手段才能最终得以实现。在我国，公众的环境知情权尚未完全得到法律保证，更没有明确公众有权了解自己所处生活环境的环境状况，环保诉讼手段也没有得到充分利用。
三、公众参与环境保护的意识程度仍然较低。20世纪90年代，我国曾经开展了14项环境意识调查项目，调查结果显示，中国公众总体上环境知识缺乏，与此相应，公众在对待环境问题上表现出的政府依赖性很强。
四、环保NGO自身能力弱，规模小，影响力有限。国际经验表明，环保NGO在满足弱势群体的需求、解决社会问题方面具有政府与市场不可替代的作用。因为它们在创新性、灵活性和效率性方面；在与基层联系和了解基层实际情况方面都具有独特的优势。在我国对于自上而下的环保NCO，存在着组织的自主权力小、群众志愿性参与不强甚至没有，以及官僚倾向严重和运作效率低等问题。对于自下而上的环保NGO，往往受制于合法性的限制和法规方面的限制，面临组织扩展困难，资金有限，环保专业人才缺乏，自身的组织能力不足等问题。另外，自下而上的环保NGO主要依赖媒体影响环保政策和决策，直接向政府和企业提出意见和建议的渠道不畅通，影响相对有限。

为了推动我国公众参与环境保护，我们建议：
一、建议国家制定《环境权益保护法》、《环境损害赔偿法》
通过制定《环境权益保护法》，扩展社会和公众享有的环境权益(包括环境清洁权、环境安静权等实体性环境权益，也包括环境知情权、环境监督权、环境索赔权、环境参(议)政等参与性环境权益)，扩大政府对公众环境权益进行保护的职责和权限。通过立法保障和维护这些权益，既通过政府来保护，也通过自己的维权行动来保护。
《环境损害赔偿法》要将环境保护与公众受环境损害的切身利益结合起来，公开公众受危害的程度及索赔权。日本等发达国家将环境损害，尤其是公众健康损害作为制定法律、法规的根本，是向公众重点公开的内容，而我国在这方面仍然力度不够。公众对环境损害的知情权是有力推动公众参与的前提和根本。
二、明确公众参与环境保护影垧评价的具体方式
《中华人民共和国环境影响评价法》除在专项规划的环境影响评价条文与建设项目的环境影响评价条文中列举了“论证会、听证会”以及规定了抽象的“其他形式”方式外，并未确定怎样的方式才为适当方式。因此对“适当方式”还应当进一步做出解释。西方国家公众参与环境影响评价的方式较多，例如专家审查会、公告、非正式小型聚会、一般公开说明会、社区组织说明会、咨询委员会、公众审查委员会、听证会、民意调查、全民表决、设立公众通讯站、记者会邀请意见、发信邀请意见、回答公众提问以及座谈会等。因此，可以借鉴上述做法，扩大公众参与的方式方法。
三、利用信息手段推动公众参与
环境信息公开化是强化环境管理、监督企业行为的有效手段，同时还能及时得到有关环境政策在实施中出现问题的反馈信息，弥补环境监督能力不足、监督不力产生的问题。因此，应加强环境政务信息公开的广度和深度，特别是要加强地方环保局公开环境信息的能力建设；要大力推动企业环境信息公开并形成制度，通过公众给企业施加无形的压力，使企业的环境行为由行政监督转向由公众监督与市场监督，实现企业的自主环境管理。
四、形成多渠道的对话机制
通过多种渠道展开不同利益集团之间的对话，可以增进相互理解，减少相互之间的潜在冲突，有利于政治与社会稳定。通过对话机制，也有利于相互监督，共同推动环境保护工作。具体措施包括：由地方环保部门组织公众与企业之间直接对话和协商，如建立定期开展的由环保部门、企业和当地居民共同参与的“企业污染控制报告会”制度；环保部门领导与非政府机构及普通公众之间的定期对话机制；加强环保决策过程中的专家咨询和公众参与，推动政府决策机制的创新。
五、改革环境宣传教育方式，提高公众参与意识
保护生态环境，不是哪一个人、哪一团体的事情，它有赖于广大人民群众的共同参与，也必须实现全体人民的思想观念和行为方式的根本转变。为此，要求我国各级政府坚定不移地实施可持续发展战略，在发展经济的同时注意环境优化、人口控制、资源保护，为公民生态道德意识的提高创造外部条件，发挥示范作用；要利用多种形式开展生态环境保护的宣传教育，积极宣传环境污染和生态破坏对个人和社会的危害，普及环境科学和环境法律知识，提高全民族特别是各级领导干部的环境意识和环境法制观念，树立保护环境人人有责的社会风尚；要努力建立和完善各种环境保护、教育、评估、奖惩和激励等方面的机制。

长安野人

附录一：国家环境保护总局给曾培炎副总理的有关《政协信息专报》［2004］第59期“推动我国公务参与生态环境保护的建议”的情况研究报告

培炎副总理：
接到您5月29日批转的政协信息专报第59期刊载的民革中央关于《推动我国公众参与生态环境保护的建议》后，我们认真组织了研究。现将有关情况报告如下：
公众参与是环境保护的重要制度。《环境保护法》等环保法律对此作出明确规定。《环境影响评价法》明确要求，对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。这为加强和深化公众参与环境保护提供了重要依据。
一、我国公众参与环境保护的进展
1、实行环境保护政务公开
各级环保部门从1998年开始实施环境监理政务公开制度，公开办事机构和人员身份、公开工作制度和工作程序、公开排污收费标准、公开行政处罚情况、公开举报电话和投诉部门。2001年国家环保总局制定了《环境保护政务公开试点工作方案》，将政务公开的范围扩展到行政执法与行政处罚、建设项目环保审批、排污收费等领域。目前试点省(市)的各级环保部门已全部执行环保政务公开，既方便了群众，又起到了监督制约作用。
2、实行环境信息公开
国家和各省、市、自治区每年发布环境状况公报；国家定期发布长江、黄河等10个流域42个重点断面水质自动监测周报和淮河、太湖、滇池水质月报；47个环保重点城市发布空气质量日报、预报；100多座城市发布了空气质量周报和日报。这些环境信息已逐步成为群众日常生活中关心的话题，促进了环境管理和污染防治工作。
开展企业环境行为公开。目前，正在组织开展两项工作：一是按照《清洁生产促进法》的要求，公开超标排污和超总量排污的企业排污状况，二是以城市为单位，就企业在环境保护方面的守法状况进行评价，并将评价结果以直观醒目的方式向社会公开。这项工作在江苏已经取得积极成效。目前，浙江、安徽、重庆、山东、甘肃、内蒙、广西正在进行试点。成熟后将企业环境行为评价作为一项环境管理的新制度在全国推广。
3、引导和团结环保非政府组织
非政府组织是环境保护的一支重要力量，目前我国有各类环保社团2000多个。自2003年10月新一届环境文化促进会理事会成立以来，环境文化促进会一直把团结和发挥环保非政府组织的作用作为工作重点，加强了与全国200多家环保非政府组织的沟通和联络，参与了一系列环保公益活动。如举办“绿色中国与环境文化”、“绿色中国与可持续发展”、“绿色中国与科学发展观”论坛，以及“绿色中国筑长城”大型环保公益日行动和“绿色中国——全国环保知识大赛”。把大学生环保社团作为联系重点，开展了“全国大学生环保社团(志愿者)培训营”活动，设立在校大学生环保公益项目小额资助资金，编发《环保ABC》和绿色中国“家庭节水手册”、“办公室环保手册”等。通过这些活动，加强了我们与环保非政府组织的理解与合作，扩大了公众参与环境保护的范围，宣传了生态文明理念，在社会上造成了一定的影响。
与国际环保非政府组织的沟通开始起步。1996年我以国家名义加入世界自然保护同盟(IUCN)，8年来，从高层互访到项目合作，双方合作不断深入。保护国际(CI)把生物多样性丰富的我国西南地区作为重点，我局与之保持着良好关系。同时，也与绿色和平组织、国际野生资源救助机构(wildAid)、世界自然基金会(WWF)、亚太环境新闻工作协会、联合国国际交流与合作委员会(CCC／UN)有所接触。
4、开展宣传活动，拓宽公众参与渠道
利用世界环境日、生物多样性日、地球日等广泛发动群众参与环境保护。开展全国环境警示教育，连续多年开展“中华环保世纪行”等，宣传先进，揭露问题，加强了舆论监督。
积极开展环保模范城、生态省(市、县)、生态示范区、环境优美乡镇、绿色社区、绿色学校、环境友好企业等创建活动，鼓励群众参与环境保护。
一些重要建设项目环境影响评价实行了公开听证制度。国家环保总局制定了《环境保护行政许可听证暂行办法》，从制度和程序上为公众参与环境监督创造了条件。全国开通了12369环保举报热线。截至2003年底，共开通1153条“12369”环保热线；通过热线受理环境污染投诉29万件，结案处理28万件，结案率为96.57%。浙江、江苏等省开展了环境有奖举报。认真办理群众来信来访，2003年全国环保系统处理来信50.3万封，处理率95.6%；处理来访7.3万批，处理率为85.9%。通过公众参与切实解决了一批影响群众切身利益的突出环境问题。
二、问题和对策
(一)存在的主要问题
1、对公众参与环境保护重视还不够
一些地方政府部门受传统“官本位”思想的影响，不愿意听取社会公众的意见，更不愿意对公众意见进行回应；有些地方将公众参与作为某种特定情况下的需要，甚至成为领导机关作风开明的点缀，导致一些地方政府脱离群众，甚至激化矛盾。
2、经济不发达和总体知识水平不高限制了公众参与环境保护
当前，我国公众已经进入关注周围小环境的时期，但环境知识水平还处于较低层次。西部地区由于教育水平等多方面限制，广大公众的整体知识水平还不高，高层次的公众参与，如参与决策、向政府提出政策性建议等比较少。
3、公众参与环境保护的形式单一，参与强度小
对我国公众参与环境保护的调查结果表明，65.9%的人低度参与环保行动(如与他人谈论环境保护问题)；25.9%的人中度参与环保行动(如参与环境宣传或充实环保知识)；只有8.3%的人高度参与环保行动(如参加有关环境保护的公益劳动或活动，以及为解决日常环境污染问题进行投诉上访)。
4、我国环保非政府组织良莠不齐，与国际环保非政府组织的交流处于被动状态
我国环保非政府组织虽初具规模，但总体水平不高。国际环保非政府组织发展很快，主动与我局联系的较多，由于管理制度不完善，准备不充分，总体上处于应付状态，不能主动使其为我所用。除中国环境文化促进会等少数专业性非政府组织外，其他环保非政府组织，包括国内知名度比较高的“自然之友”、“北京地球村环境文化中心”等，由于环保专业能力较弱，与政府联系较少等，难以承担与国际环保非政府组织的后续合作。
(二)主要对策
鉴于环境保护公益性强，国内外影响大，我们认为，环境保护领域在推行信息公开和公众参与方面可以走在前列。
1、我们赞同《推动我国公众参与生态环境保护的建议》，积极配合立法机关制定环境权益保护法、环境损害赔偿法。进一步扩大环境信息公开，完善环境影响评价公众听证制度，加强与企业、公众的沟通和交流。
关于发挥非政府环保组织的作用，我们认为，应当积极引导，提高能力，使之配合政府在保护环境方面发挥积极作用。充分发挥中国环境文化促进会的作用，加强与非政府组织的沟通、交流、合作。同时，我们正在积极组建中华环境联合会，进一步加强与非政府环境组织的合作与沟通。
2、非政府组织在国际环境公约谈判和国际环境合作中发挥着重要作用。借鉴国际经验，我们将在国际环境公约谈判前，加强与非政府组织的交流，积极吸取他们的建议。组织部分非政府组织参与国际环境公约谈判，在谈判过程中加强沟通和协调，树立良好的国际形象。
3、加强与国外环保非政府组织的交流。建立管理制度，规范与国外环保非政府组织的联系。深入了解国际主要环保非政府组织的背景、政治立场、主要活动等情况，为积极主动地做好工作奠定基础。加强我国环保非政府组织的国际合作能力，积极开拓国际环境合作和交流的民间渠道。
特此报告。

祝光耀
二○○四年七月五日

长安野人

附录二：国家环境保护总局办公厅对全国政协十届二次会议第0186号(城乡建设类021号)提案的答复

民革中央：
贵党提出的“关于推动我国公众参与生态环境保护的建议案”收悉。现答复如下：
一、公众参与是环境保护的重要制度
党和国家对公众参与环境保护非常重视，1996年发布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》指出，“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作”。中央领导同志多次强调建立和完善公众参与制度，鼓励群众参与改善和保护环境。
建立公众参与环境保护机制是我国环保法律法规建设的一项重要内容。1996年，《中华人民共和国环境噪声污染防治法》和修订后的《中华人民共和国水污染防治法》规定，“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”2002年通过的《中华人民共和国环境影响评价法》规定“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，进行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”1998年发布的《建设项目环境保护管理条例》(国务院令253号)规定，“建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见”。这些规定从法律上保障了公众参与环境保护的权利。
二、公众参与环境保护的进展
1、实行环境保护政务公开
从1998年开始，各级环保部门就开始实施环境监理政务公开制度，公开办事机构和人员身份、公开工作制度和工作程序、公开排污收费标准、公开行政处罚情况、公开举报电话和投诉部门。2001年，我局制定了《环境保护政务公开试点工作方案》，将政务公开的范围扩展到行政执法与行政处罚、建设项目环保审批、排污收费等领域。
如在建设项目环保审批领域，我局建立了环境影响评价公开招标制度，组织制定了《建设项目影响评价公开招标管理办法》和《环境影响评价公众参与管理办法》。我局还建立了建设项目验收审批公示制度，验收前在我局政府网站及相关新闻媒体予以公示。为配合《中华人民共和国行政许可法》的实施，我局还制定了《环境保护行政许可听证暂行办法》，对一些重要建设项目环境影响评价实行了公开听证。
2、实行环境信息公开
国家和各省、市、自治区每年发布环境状况公报；国家定期发布长江、黄河等10个流域42个重点断面水质自动监测周报和淮河、太湖、滇池水质月报；47个环保重点城市发布空气质量日报、预报；100多个城市发布了空气质量周报和日报。这些环境信息已逐步成为群众日常生活中关心的话题，促进了环境管理和污染防治工作。
开展企业环境行为公开。一是按照《清洁生产促进法》的要求，公开超标排污和超总量排污的企业排污状况，公开上市公司环境行为；二是以城市为单位，就企业在环境保护方面的守法状况进行评价，并将评价结果以直观醒目的方式向社会公开。此外，我局还先后建立了环境听证制度、重大环境情况通报制度、重要城市空气质量日报制度、重要河流重点国控断面水质报告制度、新闻发言人制度、突发环境事件宣传报道制度、企业环境行为公开制度等等。这些制度的实施，提供了公众了解环境信息的渠道。
3、引导和团结环保非政府组织
目前我国有各类环保社团2000多个，是环境保护的一支重要力量。如2003年新一届环境文化促进会理事会成立以来，环境文化促进会一直把团结和发挥环保非政府组织的作用作为工作重点，加强了与全国200多家环保非政府组织的沟通和联络，参与了一系列环保公益活动。通过这些活动，加强了我们与环保非政府组织的理解与合作，扩大了公众参与环境保护的范围，宣传了生态文明理念，在社会上形成了一定的影响。
4、开展宣传活动，拓宽公众参与渠道
开展环境宣传教育工作是我国环境保护工作的一项重要措施。我局与中宣部、教育部联合制定了《全国环境宣传教育行动纲要(1996年-2010年)》和《2001年-2005年全国环境宣传教育工作纲要》，开展了“绿色学校”创建、“绿色社区”创建及其他多种形式的活动。我局还与共青团联合发起“保护母亲河行动”，与妇联联合举办“绿色家庭系列宣传活动”，并与新闻传播媒体广泛联系与合作，揭露环境违法行为，表彰保护环境的先进事迹。每年的世界环境日、生物多样性日、地球日等都集中进行宣传教育活动。教育部也对中小学校的环境教育做出明确的规定，200多所高校设置了环境专业。
三、进一步推动公众参与环境保护的对策
贵党提案分析了环境权益立法滞后、法律保障不足、公众意识不强、非政府组织影响不大等公众参与环境保护的障碍，我局非常赞同。针对上述障碍，结合贵党建议，我局将从以下几方面展开工作：
1、推动制定“环境权益保护法”和“环境损害赔偿法”
今年的修宪表明了国家对公民权利保护力度的进一步加大。作为公民权利的一个重要组成部分，公民环境权益的保护力度也必然进一步加强。
我局将展开对环境权益和环境责任的研究，向立法机关提出立法建议，推动立法机关将其纳入立法计划，并积极配合立法机关的立法进程。
2、进一步明确公众参与环境影响评价的具体方式
除国家法律已经明确的“听证会”、“论证会”等方式外，我局将进一步拓展公众参与环境影响评价的范围，增加公众参与的具体方式，完善公众参与的程序。
对贵党提到的非正式小型聚会、一般公开说明会、社区组织说明会、咨询委员会、公众审查委员会、公众通讯站、记者会邀请意见等西方国家公众参与环境影响评价的具体形式，我局将认真研究，并予以借鉴。
3、进一步探索和推行环境信息公开的新形式
环境信息公开是公众有效参与环境保护的基础。目前，企业环境行为公开制度在江苏已经取得积极成效。浙江、安徽、重庆、山东、甘肃、内蒙、广西正在试点之中。待经验成熟后，我局将把企业环境行为评价作为一项环境管理新制度在全国推广。
此外，我局还将进一步探索环境信息公开的新形式，拓展环境信息公开的广度和深度，建立多渠道的对话机制。
4、进一步加强环境宣传教育工作
宣传教育一直是环保部门开展工作的一大法宝。我局将继续充分利用互联网、报纸、电台、电视台等新闻媒介加强对社会公众的宣传，充分利用大、中、小学和幼儿园加强对青少年的教育。通过宣传教育提高公众参与环境保护的意识和能力。
5、充分发挥非政府组织的作用
环保社团是公众参与环境保护的重要形式之一。对社会团体的管理，我国实行的是登记管理机关和业务主管单位双重负责的管理体制。民政部门负责社团登记管理，业务主管部门负责社团登记的初审和业务指导。据了解，《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法规正在修订之中，与社团管理有关的财务、税收、保险等制度也正启动，我国社团的发展环境正在越来越宽松。
我局将加强对非政府组织的引导，充分发挥非政府组织的作用。在国际环境公约谈判前，加强与非政府组织的交流，积极吸取它们的建议。对贵党提出的适度放松对成立环保社会组织的管制、尽快制定NGO的法律法规体系等建议，我局将及时转达给有关管理部门。
感谢贵党对国家环境保护工作的关心和支持，欢迎继续对我们的工作提出宝贵建议。

国家环境保护总局办公厅
二○○四年八月三日

长安野人

来源：

《民革参政议政建议和意见选编》前四辑出版后，得到了各方面的欢迎和重视。今年，我们延用已有体例，从2003年至2005年民革中央及各省级组织的参政议政提案中选取了126件，编辑成为第五辑，以集中展示这三年民革中央及省级组织建言献策的部分成果。
本选编中，提案按照先中央后省级组织的顺序排列，各省级组织按照国家行政区划顺序排列。其中，民革中央在这三年全国政协大会上的大会发言、大会书面发言和所有提案被全部收录，共39篇，按照时间先后排列；省级组织的提案共87篇(各省级组织提供的提案篇目原则上为3件，个别省级组织不足3件)，同一省级组织的提案按照时间先后排列。每份提案均尽可能的配发了编者按，并附录了当地党政有关部门的答复，以期展现提案的产生背景、过程及其影响。
《选编》系列出版至今，得到了民革各级组织的大力支持和帮助，在此一并表示感谢。今后，我们还将在广泛听取各方面意见和不断总结经验的基础上，把《民革参政议政建议和意见选编》的编辑刊印工作搞得更好，也希望继续得到民革各级组织和党员同志的大力支持和帮助，为民革全党的参政议政工作发挥更加积极的作用。

民革中央调查研究部
二○○六年四月