避免中美合作中的隐患

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避免中美合作中的隐患

伊丽沙白•巴尔干

只有克服了制度局限和市场局限，世界上两个最大的温室气体排放国之间建立起来的新关系才能有效地解决气候变化问题。伊丽沙白•巴尔干报道。

转自“中外对话”网站：http://www.chinadialogue.cn/article/show/single/ch/2987-Promises-and-pitfalls

中美两国之间最新建立起来的联盟似乎是真正解决气候变化问题的一剂良方。中国丰富的研发资源和制造能力在使碳汇测试及逐步推行可再生能源变得更加可行的同时，降低了成本。

然而，就环境而言，事实证明降低中国温室气体排放的潜在收益与其说是为了获得经济效益，不如说是一种责任。从监管体制的缺失以及市场不完善就能够看出发展中国家在管理和防止环境退化以及保障公共卫生方面所面临的巨大困难。以电力行业为例，由于对使用低质燃煤缺乏监管，因此某些情况下设备的排放性能无法达到基础设施升级的预期排放标准。新一届美国政府是否愿意面对低成本措施与低碳战略之间的冲突局面？是否能够保证周密的规划及负责的监督？

最近，由亚洲协会和皮尤研究中心联合发布的关于全球气候变化的报告（请参见班宁·加勒特和乔纳森·亚当斯撰写的《通往中美携手合作之路》一文。）以及随后的美国国务卿希拉里·克林顿访华，都大大地激起了美国就能源和环境问题加强中美之间合作的兴趣。

中美双边合作无疑会帮助两国降低温室气体排放的增长率，并且能够大大提高中国落后的发电及输电基础设施的效率。而且，中美两国之间强有力的联系或许能够有助于打破12月哥本哈根会议的后京都议定书的僵局。然而，世界上两个最大的二氧化碳排放国之间的合作并不是防止环境进一步恶化的“法宝”。虽然前途充满希望，但是，“中国优势”仍具有一定的自身缺陷。

从一心降低温室气体排放的决策者的角度而言，中国的优势在于中国能够以低于美国的成本进行清洁技术的开发和利用。原因有以下几个方面。首先，正如2007年发表的麦肯锡报告中所证实的那样，在中国这样的国家建立新的、更加清洁的电厂的成本通常低于改装美国的旧电厂的成本。

其次，较低的法律成本。出于法律方面的考虑，某些行为在美国受到限制或者完全被禁止的情况不会发生在中国。例如，在美国，对清洁技术进行测试经常会面临物流、政治和法律方面的障碍。中国的私有财产保护法还刚刚起步，保护力度有限。因此，政府在对土地实施征用的同时，不必像在美国那样面临法律方面的巨大障碍或者付出高昂的代价。所以，对于试验新技术，中国相对而言是一个具有吸引力的国家。其中包括雄心勃勃的碳捕获和碳存储技术，以及先进的电网等清洁能源示范项目。

然而，不存在法律障碍却意味着重大的环境责任。例如，中国法律体系的结构使个人很难或者无法对国家或私有企业提起诉讼并赢得诉讼；更甚的是，民事诉讼程序规定不允许公民个人提起集体诉讼。在缺乏个人法律追索权的情况下，有关的私有部门或国家部门缺乏降低污染的动力。

最后，中国的制造业提出了一个消减成本的战略。众所周知，就其成本而言，中国的制造能力在许多行业都远远超过美国。一些乐观主义者经常幻想着将中国现有的零部件加工企业转变为清洁能源和能效设备的生产基地。然而，实际的情况是，中国制造业的成本优势完全是由于其制造成本中经常不包括诸如工业废料的治理等环境成本。一部分的原因是由于当地政府部门的监管不力，以及环境法规的执法不严所致。甚至在投资了大量资金进行能效升级和安装清洁技术的电力企业中，这种忽视环境的例子也比比皆是。

麻省理工学院企业绩效研究中心经过一年的调查，公布了一篇题为“更清洁的设备，更灰暗的天空？”(pdf)的调查报告。接受调查的有来自中国14个省的85家发电厂（共计拥有299台发电机组）。通过对这些电厂的管理者和专业人员进行调查，研究人员发现，虽然大多数的电厂都配备了最先进的设备，然而，不使用或者使用不当使这些设备的有效性大打折扣。

该报告还推翻了外界对于问题的关键在于缺乏管理或者管理不力的猜测。相反，大约有80%的电厂已经在至少一台发电机组上安装了“清洁燃煤”硫氧化物净化器。这种昂贵的设备的广泛使用说明，商业手段和政治手段正在对基础设施的改善施加着影响。

其结论是，问题的关键在于电厂管理者如何管理能源基础设施，以及电厂使用何种燃煤。

不断攀升的燃料成本，以及政府制定的进料价格在一定程度上限制了发电企业的发展，使其不得不采取各种消减成本的措施。其中一种措施就是选用价低质次的煤炭。然而，当低质燃煤经过发电机组的时候，大大地降低了净化系统的功能。废气排放也随着低质、高含硫量燃煤的使用而升高。用该调查报告的第一作者爱德华·斯坦菲尔德的话说就是“排放几乎全部取决于他们所用燃煤的质量。”

报告同时还发现，为了节约成本，烟囱净化器及其它设备处于闲置状态。而这些设备的价值超过电厂运营总支出的三分之一。

对标准进行大力的完善并不足矣。此外，除非政府能够对电厂的运营及燃料的采购加强管理，否则将大量的资金用于改善中国的基础设施将导致我们错失良机。而这也许是美国正在考虑做的。对电厂的运营进行监管的同时，对能源价格进行改革（政府人为地限定能源价格，实际上是对收益情况较好、更为环保、效率更高的电力企业进行惩罚。）是对中国电力部门进行环境改善的关键性前提条件。

前景展望

华盛顿终于从8年的沉睡中苏醒，开始考虑用国际化的方法解决国际化的问题。新一届的政府已经充分地显示了针对气候政策采取果断行动的决心；也就是说，将世界主要的利益相关国和温室气体排放国之一考虑进来。然而，我们还应看到，能源和气候问题的合作需要适当的监督和管理，从而保证环境问题得到负责有效的解决。

目前正在协谈之中的中美之间的合作需要建立比其它双边协定更加严格的标准，如贸易协定等。中国已经积极地推动环境保护法案的进步。2007年起，北京已经制订了电力部门硫氧化物的排放标准及能效标准。未来的几年中，政府计划关闭一批旧的发电厂，并对并网的新厂实施严格的排放要求。

然而，麻省理工学院的研究显示，如果对这些政策的结果缺乏实际的监控和评估，那么这些标准将变得毫无意义。美国需要对中国的市场条件和其它方面的限制加强了解，并帮助中国建立制度能力。当然，在进行双边活动的同时加强监管会使中国丧失一部分成本优势，而这种成本优势正是中国之所以成为能源与环境合作伙伴的魅力所在。但是，如果不这么做，我们失去的将是更多的机会，这是环境和人类都无法承受的。