环境管理要适应和推动历史性转变－－学习国务院《决定》推动“历史性转变”笔谈

  学习国务院《决定》推动“历史性转变”笔谈
三个历史性转变要求我们创建和强化一批重要的环境管理制度，如环境准入制度、环境产权改革制度、绿色核算与生态政绩考核制度等，同时需要通过法律、经济、科技等综合手段的运用，以较小的管理和政策成本，达到较大的社会和环境效益。
环境管理要适应和推动历史性转变　　  

2006-07-21   □周国梅　

　　■三个历史性转变的深刻内涵
　　当今的时代已经不允许中国再走“先污染、后治理”的道路，我们已经失去了发达国家在工业化初期的资源优势、扩张优势和市场优势。时代注定了中国不能再以资源、环境甚至人的生命来换取增长，现实是严峻的，近二十年来中国经济增长总是快于估计，而资源和环境形势的严峻也总是超过预计。而且今后很有可能是以超越以往二十年的常态加速恶化，在这样严峻的现实和挑战面前，第六次环保大会提出的三个历史性转变对如何界定经济与环境的关系给出了明确的答案。增长不等于发展，GDP增长不全等于社会福利的提高，在发展中解决环境问题不等于在发展中允许“先污染，后治理”。
　　三个历史性转变其内涵实际上体现在一个核心转变上，就是从以环境换取增长转变为以环境优化增长。要实现这个核心增长，必须在工作思路上推动环境保护与经济增长“同步”，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况；在解决途径上，重视包括法律、经济、技术等综合手段的运用。环境优化增长，就是不能像传统意义上，把环境因素理解为对经济发展的“限制”和“阻碍”，而是新型的“助推器”和推动力，在加强环境保护的过程中产生新的经济增长点和更多的资本增值，经济与环境之间完全可以形成良性互动的机制和互相支撑互相促进的格局。我国部分地区提出的“环境优先”的战略就是这种新型环境与经济关系的现实体现。
　　■目前环境管理制度存在的问题
　　从历史性转变的要求来看，目前的环境管理制度和政策还存在很多不足，集中表现在三个方面:
　　第一，环境政策与管理制度偏离于社会运作的主体和社会经济发展的主流，而呈现边缘化状态，导致环境管理制度对社会和经济活动的有效干预不足；虽然很早就提出了建立综合决策机制，将环境保护融入到经济发展中，但是因为缺乏有效的综合决策的执行手段，缺乏综合决策的高层管理和协调机构，使得综合决策机制只能停留在纸面上，环境管理政策具有明显的末端管理的特征，未纳入社会经济决策过程的源头管理，导致环境保护还是游离于社会和经济发展的主流之外。
　　第二，尽管我国已制定了很多环境政策和管理制度，但是还没有建立一体化的环境管理政策体系，环境管理制度与政策无法通过干预社会经济过程发挥应有的效力。例如，我国还没有建立起针对资源和环境质量一体化的环境税收政策和定价体系，更缺乏能够调配区域环境资源有效和公平配置的政策手段，导致经济开发、发展与环境保护脱节。
　　第三，我国的环境管理制度和政策主要以政府直控型的行政管制手段为主，单方面强调政府行为较多，忽视了经济手段所应发挥的激励作用，忽视了社会制衡型政策所起到的重要作用。虽然目前研究和提出了很多社会制衡型政策，如环境信息公开与公众参与制度、环境权益维护与损害赔偿制度等，但是目前很多这类制度还处于倡导阶段，在实际推行过程中还缺乏法律依据，需要通过法律的形式固定下来。
　　■环境管理手段必须与时俱进，适应和推动历史性转变
　　三个历史性转变其中的一个重要转变就是管理手段的转变，明确提出要从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。
　　(1)法律手段是推动历史性转变的重要保障与约束
　　法律和行政手段是推动三个历史性转变的重要约束和保障，是对政府部门、企业和公众行为规范管理的重要手段。为适应历史性转变的要求，目前需要认真做好三个方面的工作，一是对我国的经济、资源和环境等相关法律认真进行梳理，将那些不能适应历史性转变的法律条文、那些法律之间本身就存在矛盾的规定认真清理，通过对法律的修订，去掉不适应的法律制度；二是找出目前法律体系中的缺位，通过制定新的法律补足这种缺位；三是解决长期以来存在的执法监督手段薄弱问题，如对基层环境保护部门的法律授权不足，执法监督偏软，导致违法成本低、守法成本高的问题。
　　(2)良好的制度与政策是推动历史性转变的重要机制
　　推动三个历史性转变，真正实现环境保护与经济发展的同步、并重，必须通过良好的制度设计，使环境保护主流化，把环境政策纳入到综合决策过程中。因此在制定相关制度和政策时，必须强调以下几个方面:
　　一是环境和资源的保护与利用政策要同部门发展以及宏观政策相结合。环境保护不仅仅是环境保护部门的责任，而是要在部门和宏观决策中综合考虑如何有效地利用和保护环境与自然资源。要实现这个目标，必须将规划与重大政策环境影响评价制度真正落到实处。需要认真研究可靠的经济评价手段和方法，出台相应的指南和导则，国家在体制安排上要有所创新，确保环境能够参与到综合决策当中的机制和机构。
　　二是把环境和自然资源纳入到国民经济核算体系中，科学评价发展的成果，建立领导干部的政绩考核制度。传统的以GDP增长作为评价发展成绩和政府政绩的考核标准，是造成地方政府热切追求GDP，而边缘化生态环境保护的重要制度根源。这种评价和考核方式适应计划经济和粗放型增长方式，而不适应市场经济和集约型增长方式，更不符合三个历史性转变的根本要求。有专家做过分析，各地制定的“十一五”规划中，GDP增长是最重要的目标，地区经济增长速度一般都高于全国3.5～4.5个百分点，而且越往下越高，同时都把重工业化作为拉动经济增长的重要手段。在这样的地区规划导向中，高投入、高消耗的重工业化成为趋势，资源和环境面临的形势必然会更加严峻。因此，要彻底转变经济增长方式，在发展中体现经济与环境的“并重”、“同步”与“优先”，首先就要在评价和政绩考核制度的根源上切入，切实改变政绩评价与考核体系。
　　(3)经济手段是推动历史性转变的重要激励机制
　　在环境管理中合理运用经济手段是推动三个历史性转变的重要环节。因此，国务院《决定》中明确提出要建立健全有利于环保的价格、税收、信贷、贸易、土地和政府采购等经济政策体系。
　　随着经济与环境关系的重大战略变化，环境保护不再成为传统意义上对经济发展的制约，而成为优化经济增长、提升经济发展质量的重要手段，因此，通过经济手段的运用，使环境容量成为区域产业优化布局的重要依据；通过环境准入等制度，使环境管理成为优化产业结构的重要手段；通过对外部成本的内部化，使环境成本成为资源价格形成机制的重要因素，合理的资源定价不仅反映生产者的私人成本，还要反映包括环境损害成本、资源耗竭成本等全部社会成本。
　　目前，合理的资源定价、环境容量资源的有偿使用和市场交易、设置有利于资源节约和环境友好的税收制度等都是发达国家运用比较成功的经济手段，对促进企业和公众改善环境行为起到了激励作用。我国需要认真研究提出与三个历史性转变相适应和相协调的经济手段。
　　(4)体制与政府职能转变是推动历史性转变的重要保障
　　实现历史性转变的重要保障是构建与之相适应的管理体制，立足于对现有体制的创新。主要表现为政府制定切合实际的现代化生态环境保护公共政策，并在政府公共管理活动中对环境保护事务以及自身内部事务进行治理，解决公共生态环境问题、提供公共环境服务、取得环境保护收益最大化。
　　改革开放20多年以来，我国政府职能正在从管理型政府向服务型政府转变。但是，在转变过程中，由于体制等各种复杂的原因，仍然存在着问题，表现在政府部门提供公共物品和服务能力较弱，集中表现在目前教育、医疗和生态环境保护中存在的突出矛盾。
　　要解决这种矛盾，构建与历史性转变相适应的政府职能与体制安排，必须考虑到目前发展阶段依然存在着很强的负的外部性，加强公共管理的需求十分强烈，所以政府部门对资源环境的管理还是应该加强，工作思路需要进一步创新。如针对环境保护这种公共物品，政府部门需要考虑明确界定“环境产权”的概念，着手进行环境产权的明晰与改革。通过明晰环境产权，将环境容量等资源有偿化，使区域和流域特别是跨行政区域的流域环境管理更加有效；针对环境保护部门目前执法手段薄弱、法律授权不足的问题，进一步加强法律授权，在这方面需要一些突破；针对目前存在的地方保护主义，加强监督执法等管理职能垂直管理体系的改革；建立企业法人环保责任制等重要制度。要真正推动历史性转变从理念到现实的飞跃，这些方面的突破是非常重要的。
　　(作者单位:国家环境保护总局政策研究中心)  

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