保护与利用砂石资源、发展鄱阳湖采砂产业

保护与利用砂石资源、发展鄱阳湖采砂产业
九江市水利科学研究所书记  贺先军

   保护与利用资源是人类社会发展进步的文明成果，也是资源型地区发展经济的必然措施。砂石资源是现代建筑不可缺少的天然材料之一，被人们称之为——“水上黄金”。自上世纪90年代初，国家基本建设迅猛发展，砂石资源的经济与社会价值被人们发现，从业开采突飞猛进，一支支浩浩荡荡采砂大军，奔波于江河、湖泊势不可挡。特别是长江禁采之后，鄱阳湖区砂石粒细、色亮、质好，受到市场青睐，更是千帆竞采之势汇集于鄱阳湖之中。一方面为地方经济增加了财富，推动了社会发展；另一方面无序与有序、乱采与规采、保护与管理、利用与浪费的矛盾日益突出，引起社会对鄱阳湖砂石资源与生态平衡的忧虑。浪费资源不可取，对可再生砂石资源不合理利用白白浪费同样是不可取的。如何保护与利用这一自然资源，协调社会、经济、生态效益的相互关系，值得认真探讨和研究。
   一、合理采掘鄱阳湖砂石资源、实现人与自然和谐共赢
   1、战略地位独特、人民生活依赖
   江西省版图是一个朝北的凹形大斜面，东、南、西三面海拔1000米左右大山环绕，中部凹下，海拔20多米，鄱阳湖正居于低洼中心，北萦长江，西屏庐山，周围岗陵起伏，构成长江中游平原一部分，成为我国最大淡水湖，具有独特战略地位。烟波浩渺，碧波万倾，承纳了江西境内赣江、抚河、饶河、修河、信江五河之水，既是汇入长江总通道，又是长江水量调节器。整个湖面范围长达110千米，宽约70千米，53%的水域在九江境内，面积近300万亩，沿湖3地市12个县区中九江占有6个。在中国历史上“靠山吃山、靠水吃水”的生存环境，千百年来，鄱阳湖一直哺育着湖区人民，成为生存依赖，如今砂石资源经济价值被发现，合理采掘已成为湖区人民致富必然选择。
   2、减少泥沙淤积，有利防洪保安
   据史载，鄱阳湖是由于高温多雨，长江干支流的径流量增大，江水由湖口倒灌入湖，加上赣江来水的顶托而形成。元至明初，地面下沉速度减缓，湖底有大量泥沙淤积，河流入口处形成三角洲，湖面因之大大缩小，并在湖水向北撤退过程中，于湖周围留下许多小湖。据地质专家考证，鄱阳湖的面貌仍继续变化不止，湖东北部依然下沉，特别是湖南岸地盘却在缓慢上升，这使河流带来泥沙淤积加重，三角洲范围日益扩大，湖面仍处于继续收缩中。随着季节的变化，湖面伸缩范围在1000平方千米左右，春夏两季降水最多，湖面辽阔，容积量大，赣、修、抚、信、饶五河之水通过其调蓄后注入长江，滞洪期可达一个月之久，可削减峰量的15%—30%。1954年洪水期五河入湖最大流量为45800立方米/秒，经湖泊调蓄后，由湖口入江的最大流量为22400立方米/秒，仅为总流量的一半，减轻长江中、下游的洪水威胁，缓和长江汛期洪水起着重要作用。有关专家预测，将来如能控制赣江南、北、中三支分流的流量，恢复由吴城入湖主支泄洪量，赣江来沙直接经由鄱阳北湖输入长江，必经没有实现。泥沙淤积、湖底抬高现象不可避免，通过合理采掘，以减少泥沙淤积，扩大储水存量，延缓萎缩过程，增加调控能力，减轻湖区压力，利于防洪保安。
   3、掘淤疏浚航道，提高航运能力
   鄱阳湖除调节长江水量蓄洪功能外，它还是江西省内河出入长江通道。一年四季，湖上运输至为繁忙，成为长江中下游物资集散水路交通枢纽。由于鄱阳湖自排泥沙能力弱，又无助排调沙设施，上游水土流失严重，泥沙汇集湖区。秋冬两季，鄱阳湖水位涨落和湖面伸缩范围季节性变化明显，具有“洪水一片，枯水一线”的特色。每当“枯水一线”的冬季，水流归槽，湖面缩小1/7至1/6，仅剩几条航道，经常船只阁浅，特别是大吨位船只影响更为严重，阻碍正常航运，提高企业成本，延长物流时间，影响经济发展。这几年通过适量采掘，一方面减少政府对湖区排沙投入，缓解泥沙淤积；另一方面延缓湖床抬高趋势，疏通航道，提高航运能力，加快物资流通，促进经济发展，一箭双雕何不可。
   4、扩大湿地面积、有利生态平衡
   鄱阳湖位于东经115°48′—116°44′，北纬28°25′——29°45′之间，处于地球回归沙漠地带。湖区受带有大量水汽东南季风影响，平均年降水量在1000毫米以上，从而形成了“泽国芳草碧，梅黄烟雨中。枫红送暑归，翠竹迎风雪”的湿润季风型气候。冬季水枯，洲滩裸露，天然饵料丰富，深湖泊里残留的螺、蚬、蚌、水蚯蚓、水生昆虫等多种食物，成为候鸟栖息、美餐天堂。在自然资源保护方面，以永修县吴城镇为中心，大湖池、中湖池等大小湖泊及其周围湖滩草洲，总面积33.6万余亩，为我国最大候鸟保护区之一。区内鸟类150多种，并发现了世界上上千只最大的一类保护动物——白鹤群，俗称“仙鹤之乡”，正成为全国及世界动物学界对其进行迁飞动态、食性、哺育和湿地生态学研究基地，每年冬季千千万万冬候鸟来这里越冬。在特产方面是富饶天然鱼库，湖内有鲤、鳜、鲢、青、草、鲫、鳊、银鱼等90多种鱼，经济价值较高、产量较大，占江西产量60%。莲、藕、菱、芡等经济水生植物产品，所养殖的湖贝珍珠闻名于世。正因湖区采掘每年运走上亿万吨泥沙，一方面降低水位，扩大沙滩面积，增加湿地范围，利于更多候鸟、白鹤等越冬；另一方面秋冬枯水期增加部分水域深度，利于鱼类生长，增加水产产量。同时，采砂异军与湖光山色、鞋山奇趣、石钟神韵、南山胜迹相互挥映，为鄱阳湖开发增添一道旅游景色。     5、形成产业链条、拉动经济增长
   湖区采砂改变了沿湖人民生活方式和作业习惯，过去春夏以粮、棉、油料生产为主，秋冬湖滩出露，绿草繁茂，坦荡湖滨，打草沤肥、牧放牲畜谋生，改革开放后，以外出打工养家服口的生活方式，发生了重大变化。至采砂业萌生，湖区人民发现了砂石资源价值，积极投身其中，生意兴隆、财源滚滚。据调查分析，一是采砂业主直接收入频丰。砂石出场价位最高达到25—27元/T（市场售价最高近50元/T），最低7元/T，平均出场价按16元/T计算，扣除机泵、人员成本约4元/T，平均利润12元/T，一条“吸砂王”正常吸砂能力800T/小时（最大可吸砂1200T/小时），每天工作8小时，可净收入8万元左右，每月工作25天，一个月共计200万元，一年可达二千多万元，普通采砂船收入也十分可观，被称之为“高利润行业”。2004年，全市审批可采区41个，采砂船252艘（不含无证采砂船只），全年预采砂总量为3370万吨，发放采砂许可证379个。2005年，审批可采区27个，年核准采砂船只161条(艘)，预采砂总量4359万吨，已办理采砂许可证43个，采砂量增长近30%，实际采量更大，整个湖区砂石年产值多达几十亿元，并逐年递增。二是政府财政收入增加。仅2005年，在鄱阳湖水域实行采砂经营权公开拍卖或竟标，全市共拍得10847万元，其中永修7300万元，都昌2365万元，星子591万，湖口600万，平均增长20%以上，最多100%。还有矿产资源补偿、海事、交通等管理收费，如每条船管理费按每月100元，一年1200元计算，初略估计全年近亿元。三是国税地税收入增加。去年有关部门调研分析，仅采砂两税每年至少征收八百万元左右。四是带动相关行业发展。生产资料行业收入不断攀升，如船舶制造、维修、保养、零件生产等，中石化、中石油等四家石油公司均将加油船开到鄱阳湖区，争取每一份蛋糕，追逐行业利润。五是促进三产增加就业。湖区周边餐饮、旅馆、商店等棋星落布，数以千计，随采砂运云而生，拉动湖区经济发展。
   6、促进和谐共赢，提高社会效益
   资源合理利用与保护是人与自然和谐相处的最好体现，保护有力、利用得当，既促进经济增长，又造福人民实现社会效益。一是资源得到保护、执政意识增强。一方面减少湖区泥沙淤积、扩大水域、保持生态平衡，提高通航能力，另一方面增加地方财政收入，规范砂石开采程序和制度，遏止无序开采，强化政府资源意识和责任。二是增加就业岗位，促进劳动力转移。这几年上万采砂从业人员主要来自农村，最直接是增加了农民收入，减轻了政府压力，推动了村镇建设，繁荣了农村经济，促进了稳定社会。三是带动关联产业、增添经济活力。以采砂为纽带，从船舶制造到维修保养，从开采到运输，从直接采砂到间接服务，已经行成了巨大产业链，产业化趋势正在萌生。四是和谐创业发展、矛盾纠纷减少。尤其是2003年以来，通过整治规范，鄱阳湖无序开采和砂霸现象得到了遏止，地域保护得到了纽转，各种纠纷与矛盾逐渐减少，一个良好秩序正在形成。
   二、充分认识鄱阳湖砂石采掘现状、潜在问题不容忽视
   1、 法律规章不健全，规范管理难操作
   虽然国家颁布了《采砂管理条例》、长江水利委员会也制定了《长江采砂管理条例》，把鄱阳湖列为省管河道范围。尽管涉及河道采砂管理的法律法规分级分部门制定的有10多件，但都是原则性规定，缺乏针对性和可操作性，特别是鄱阳湖作为湖区人民生产、生活的谋生之地，具有独特性，符合湖区实际可具操作性强的条文不多，执法中困难不少。
   2、 地域保护求政绩、责任不清难协调
   鄱阳湖广阔的胸怀，涉及3地市12个县区近百个乡镇，地市之间、县区之间、乡镇之间都存在不同利益追求。虽然法律法规明确了县级以上水行政主管部门为河道湖泊采砂管理的唯一行政主体，不仅涉及当地政府的态度，而且还涉及海事、交通、公安、国土、工商、税务等多个部门和利益集团，共有12个部门涉砂收费，不可避免地存在急功近利、追求政绩的现象，协调机制未能有效形成。
   3、追求暴利禁不止、非法乱采频发生
   据市有关部门介绍，2004年对鄱阳湖非法采砂现象，进行50多次专项打击，出动执法人员千余人次，得到了有效遏制，实质性问题仍未解决，依法、科学、有序管理阻力大。非法乱采砂石资源是否以破坏国家矿产资源罪论处，法律上不明确，致使一些人受利益驱动胆大妄为，既破坏政府对砂石资源的管理秩序，又逃避国家有关税费，违法采砂屡禁不止。并由此衍生了职业违法采砂组织者，与黑恶势力相互勾结，收取保护费、划定盗采区、组织运输船、设点反监控、收买赂贿群众和执法人员，逃避监管。现有法规对违法采砂者处以10万元以上30万元以下行政处罚，难以产生震慑效果。 据不完全统计，仅51.5千瓦以下的小型违法采砂船有数百条之多，防不胜防。
   4、 人员船只流动快、社会治安隐患多。
   湖区砂石以外销为主，98%销往江、浙、沪等发达地区，众多船舶聚集湖区，采砂船只越来越多，功率越来越大，采、运、售越来越紧密。据调查现有采砂船只3300千瓦以下约占1/3，8000千瓦以上的已达10多条。高峰时采砂船、运砂船、过驳船和加油船等多达千余条，涌入湖区进多出少，笔者查阅芜湖港资料，2004年大中型采砂船161只船中从九江出境23只，进入鄱阳湖作业38只，2005年1至7月，过境110只中有50只进入九江湖区作业，比去年全年递增15%，还不包括芜湖以上省市和地区。船只人员密集，外地与本地、大砂主与小砂主等社会矛盾错综复杂，构成治安隐患。因争资源诱发的边界纠纷和械斗，因渔民补偿费发放不公，诱发群体上访；因采砂垄断、欺行霸市、强买强卖、敲诈勒索、非法收费、拦船抢劫、强行救助等违法行为时有发生；水上加油安全隐患凸现，湖区水质、生态环境污染难以避免。
   5、执法队伍不健全、管理措施难到位
   一是机构编制不足、执法意识不强。市水政执法支队只编制8人，有的县区还没有专职执法人员，熟悉水政法律人员不多，影响执法效能；二是便装执法缺乏震摄力。国家规范行政执法人员着装后，水政人员着便装，现场执法难度大，甚至出现执法者与违法者错位现象；三是经费不足、装备缺乏。全市仅一只小功率执法船，无力达到定时、定点、定船、定量、定功率的管理要求，严重制约执法时效和力度；四是协管部门多，因利益驱动，难以协调，导致执法缺位、错位、越位现象。
   三、建立采掘鄱阳湖砂石资源新秩序、强化管理新对策
   鄱阳湖砂石资源是国家重要自然资源，既要满足国家建设需要，又可疏浚河道和航道，增加行洪和蓄洪能力，促进经济发展。趋利避害，强化管理，实现人与自然和谐相处，维护湖区生态平衡，依法、科学、有序地保护与利用是政府责任和根本目的。
   1、制定和完善鄱阳湖砂石保护与利用管理法规
   法律法规既是保护和利用资源的法律依据，也是依法执政的行为准则。建议省、市人民政府根据国家《河道管理条例》，制定《鄱阳湖砂石采掘管理实施办法》、《砂石资源收费办法》、《采砂经营权招投标、拍卖办法》、《砂石资源收入分配使用办法》、《非法采砂处理办法》、《执法人员管理办法》等条例细则，规范执法程序，明确执法主体和责任，统一收费标准，调节采砂收益，运用市场机制，规范采砂经营权和拍卖行为，明确比例资金用于渔民补偿和生态环境修复，使砂石资源从采、运、售、分、管等各个环节，有章可循、有法可依、执法必严、违法必究，强化政府职能。
   2、合理编制湖区砂石资源长、中、短期采砂规划
   根据砂石采掘特点和湖区生态发展状况，坚持保护与利用相结合的原则，由省市人民政府主管部门严格划分可采区、禁采区和可采期、禁采期，一般以三个月、半年、一年规划采掘期为主。明确批采机关、执行机关、监管机关。沿湖县区人民政府在本行政区界线内，依法、科学、合理、有序执行规划，坚持勘界、线权分离、“三证”、接受上一级水行政主管部门管理和有争议不能开采的“五项原则”。县区采砂规划由省水行政主管部门受权市水行政主管部门审查批准，报省厅备案，方可实施。
   3、 建立政府牵头、市场引导、行业自律新体制
   针对鄱阳湖砂石采掘现状，表面看秩序井然、规范有序，实
际上个体经营、群龙无主、蚂蚁搬家式经营理念和模式，既增加管理难度，又容易乱开乱采、浪费资源，难与外省市同行竟争，缺乏发展后劲，影响湖区人民增收。具大的发展潜力和市场，一举两得的产业前景，应引起政府重视。可参照农机作业模式，政府牵头、市场动作，变小为大、变分散为集中，变无序为有序，成立市鄱阳湖采砂股份有限公司或采砂行业协会，各县区成立分公司或分会，实行采掘、运输、销售等一条龙经营模式，形成采砂业集群，规范行业管理，增强行业自律，扩大行业竟争力。
   4、 建立鄱阳湖区多方会商协调管理机制
   鄱阳湖按法律规定虽然属于省管湖泊，由省水行政主管部门
管理，但是这种管理只能是宏观调控与原则管理，实际上由所在三地市及湖区各县实施，受地域等影响，各自为战、本位主义比较明显。在鄱阳湖区域中53%的面积在九江市辖区内，九江优势明显，应改变“过去不愿出头露面跟着后面走”的保守思想，主动联姻，发挥桥梁与纽带作用。一是牵头省与湖区地市，建立定期采砂会商协调机制；二是建立本行政区域内政府各部门之间定期会商协调机制；三是建立本行政区域内与各县区之间定期会商协调机制；四是建立与采砂行业定期会商协调机制。统一思想、互通信息，协调事务，解决和处理各地区、各部门、各利益集团、湖区人民之间的矛盾和利益，使砂石资源管理工作走上健康、有序、持续发展轨道，造福于国家和人民。
   5、 加强执法队伍建设、成立采砂管理机构
   鄱阳湖采砂管理虽然取得了很大成绩，但与采砂行业的发展
趋势和对国家资源的有效督管，存在不到位的现象。主要是执法机构不健全，执法队伍人员不足，执法点多、线长、面广与执法任务繁重的矛盾突出，长江河道151、9公里，鄱阳湖53%的水域在我市管辖内，现有执法力量与手段明显滞后，难以适应依法管理需要，建议学习安徽省做法，成立九江市采砂管理局，增加人员编制，实行收支“两条线”，统一管理全市砂石资源，执行好法律，发展好产业，保护好资源，管理好政府财源。
   6、坚持行政领导负责制、落实各方监管职能
   有效保护利用鄱阳湖砂石资源，既是坚持以人为本、落实科
学发展观，实现人与自然和谐相处的具体行动，也是促进本地区经济社会发展、建设节约型社会的重要措施；既是湖区各级政府的责任，也是依法执政维护人民群众利益的具体体现；既是增加地方财政收入的经济支柱，也是全民创业、富民兴赣，建设美丽、富裕、和谐、强盛新九江的工作目标。切实加强采砂管理统一领导，明确责任主体与职能，组织协调与配合、各司其职综合监管。加大整治湖区治安，严厉打击欺行霸湖、强买强卖、非法收费、强行救助、敲诈勒索、拦船抢劫、暴力抗法和危害公共安全的犯罪活动。加强人员船舶管理，及时调处各种纠纷，净化投资环境，做大做强采砂产业，为建设新九江做出贡献。

释城

我贴这篇文章的原因，是希望大家就文章中的某些观点来讨论一下（用红字指出）。