四川震后两年：NGO与政府开始“蜜月”

honglake · 发表于 2010-5-10 16:43:56

作者：章剑锋 | 来源：南风窗

　　山花烂漫季节，在翟雁的引导下，5个志愿者进入了一番漫无边际的畅想。他们想象，3年后的工作条件和生活设施均步入“星级”水准，要房有房，要车有车，正在致力的事业也将更加顺利——尽管此时的绵竹户外灰尘飞扬，而他们的置身之处，也只不过是一间简陋的板房。

　　彭哲斌推门进来的时候，志愿者们随即请他对这种畅想进行点评。他对他们的“大胆假设”给予了肯定，并告诉大家，新的绵竹市政务服务中心大楼正在建设，很快就要封顶，入驻指日可待，“到时候你们也会一块搬过去”。

　　话音甫落，大家一齐报以开心的掌声。

　　“建立一个组织，软、硬件投入是很大的，政府给我们解决办公用房，包括一些基本行政费用，他们在财力方面是比较有支撑的。”翟雁对本刊记者说，“志愿者进入政府，相当于是他的免费劳动力了，他理所当然要为我们承担。”

　　翟雁是友成基金会志愿者支持中心的主任。与她一道鼓掌的人，大都是“绵竹市政府灾后援助社会资源协调平台”的志愿者。这个平台，由友成基金会出资设立，负责招募并派驻志愿者。绵竹市政府政务服务中心则是其承办方，负责监管和指导。领受掌声的彭哲斌，是绵竹市政府副秘书长兼政务服务中心主任。

　　“这个平台，发挥了非常大的作用，就靠6个年轻人，整合了很多资源进来，平均一个岗位帮助绵竹灾区贡献了1000万财富。”彭哲斌对本刊记者说，“他们的资源比较丰富，不同时期我们会有新的合作点，可以通过一些项目做下去。要不断增添它的目标和任务，年年要有新目标。”

　　他们终于携手走到了一起。然而，“蜜月”并不单单是甜蜜。本不门当户对，怎样同心协力——对于他们来说，这个问题如果得不到稳妥处置，双方有时难免也会五味杂陈。

　　联手搭台

　　协调平台2008年就已经搭建。当年8月，绵竹市抗震救灾指挥部下达文件，宣布成立绵竹市社会资源协调工作领导小组，组长由一位市委常委兼任，领导小组成员囊括所有市直部门。地震之初即开拔入绵的友成基金会负责具体的设立工作，以期帮助政府提高与社会资源的沟通效率，建立系统的资源利用机制。

　　平台设立，职能却一直虚悬。据说一些与境外有关系的组织借公益名义打入灾区，“做一些反党、反社会、颠覆政权的工作”，防止有不良意图的公益组织进入，成为当时绵竹的一项重要工作。因此没有哪个部门敢贸然承接协调平台的工作，以免踩雷。

　　“对地方党委来讲，他们觉得这事有风险。这种组织大量涌进来，虽然做了一些好事，但鱼龙混杂，也有个别起坏作用，到灾区煽动闹事儿。”彭哲斌说，“领导心里就不喜欢了，就要往外赶。所以很艰难，大家都怕麻烦。”

　　眼看协调平台形将“垮台”，彭哲斌提出揽下此活。他的逻辑是，“NGO也有做得好的，10个里头有1个是坏的，你不能说其他9个都坏，况且人家又不要你一分钱，帮你做了这么多事，凭啥不支持嘛！”

　　从2008年10月到2010年3月，根据官方提供的数据，这个平台通过动员、整合、筹措相关物资，对当地直接产出的服务绩效是6000万元，间接产出20亿元。提起这串数字，官员们的兴奋溢于言表。

　　这也表明，灾区的重建需求，并不是政府完全有力量一手包揽，特别是四川那些地方财力本就有限的老、少、边、穷地带，对于外界资源的渴盼简直让人惊讶。

　　“对于非政府组织，我们是欢迎的，不管用什么形式，越多越好。”巴中市扶贫办副主任黄鹏说，“你有钱出钱，有力出力，只要有这个爱心，我们都是欢迎的。”

　　巴中属于贫困老区。按照地方官员的说法，需要得到来自方方面面的支持。在3月份的一次全市扶贫开发工作会议上，巴中市委副秘书长兼扶贫办主任张敏表示，要积极搭建对接平台，鼓励和支持社会团体、民间组织参与扶贫开发。他们认为这是一个大趋势。

　　中国政府的一些高级官员对于怎样使NGO与扶贫开发相结合也持探索态度。在友成之外，国务院扶贫办去年还将乐施会安排进四川参与灾后重建，巴中辖下的南江县有两个村得到支持，成为乐施会的灾后重建重点贫困村，每村投入100万资金，地方财政亦相应给予配套。巴中方面期望可以通过此类政府组织与非政府组织协同并进、全过程、全方位结合，摸索出一套“巴中模式”。

　　“我们和国务院扶贫办2009年签订了一个合作框架，是国务院扶贫系统认定的第一家从事四川灾后重建的国际NGO，”乐施会中国部官员王彬彬对本刊记者说，“他们比较认可我们的国际经验，以及财务管理制度。”

　　此前，乐施会在川并无项目。地震后，他们主动和四川省扶贫办和民委取得联系，向灾区输送物资，确立了彼此间的信任，进而展开合作。乐施会的成都办公室亦于此时成立。

　　与此同时，国务院也为社会组织和资源进入灾区定了调子。《汶川地震灾后恢复重建条例》明确提出，灾区恢复重建应遵循的原则之一是政府主导与社会参与相结合，鼓励公民、法人和其他组织积极参与恢复重建工作。

　　“对于政府来说，地震是一种考验，怎么和各种社会组织打交道、处理好关系，平时是没有经验的。”绵竹市政务中心副主任朱晓芳说，“灾难催生了我们国家前所未有的一些意识。我们这一级政府，为什么在震后这么快成立协调小组？应该说还是意识到了，这种新事物不可能不让它发展。”

　　2008年，友成基金会通过扶贫系统启动“志愿者行动计划”，在四川先后设立了5个志愿者服务机构（又称“志愿者驿站”），旨在培育志愿者、对接NGO、整合各类公益资源。其中的阿坝、绵竹和巴中三个驿站均与地方政府有着密切合作关系。友成基金会是一家总部位于北京的私募基金会，主要成员均来自资本界，挂靠在国务院扶贫办。

　　在绵竹，平台（驿站）的志愿者直接向政务中心汇报工作。他们的活动方案，也需要经过彭哲斌的审定方可进行。在合作过程中，派驻平台的志愿者们事先均要与基金会、政务中心签署一份志愿服务协议书，又称“三方协议”。甲方为政务服务中心，是志愿服务接收单位；乙方为志愿者个人；丙方是志愿服务支持机构，也即基金会。

　　翟雁对本刊记者说，签署此类“三方协议”也是基于安全性、合法性的考虑。由于他们没有在当地注册，开展活动是非法的，通过和政府达成协议，表明这些人是和政府合作的，“你是认同的，接纳的”。

　　2009年3月，应政务中心要求，协调平台设立了联席会议制度，在绵竹的30家NGO组织全部被纳入。彭哲斌的用意，是要将所有在当地的NGO组织都联系起来，实行成员轮值机制，共同参与。

　　“他们在这个地方能找到政府这么一种依靠，有什么问题可以找组织帮他们协调，而且不断鼓励他们，他们做出成绩，有人知道和表扬他们，给他们一种鼓舞。”彭哲斌说，“在这个平台上，大家也能展示自己的才华，宣传自己的组织，这个意义就不一般了。”

　　各取所需

　　“没有政府的行政支持，我们也很难，这是一种很好的合作模式。”翟雁说， NGO进入政府系统的好处是能够起到快速到达的渠道作用，“很多地方你想准入都是困难的。”

　　3月至4月之间，翟雁带队入川进行过一轮考察，与官员们进行了广泛接触。从上到下均将他们奉为座上宾。在与各地官员的会见中，官员们提出了一大堆需求，小到妇幼保健院的工作用车，大到一地的扶贫开发工作，以期基金会能帮忙解决。在巴中，张敏向他们承诺，只要友成的项目落地，除了更好地为他们创造工作条件之外，如果项目资金不足，在符合扶贫政策的前提下，扶贫办还可以拨出扶贫资金予以配套。

　　“星星之火可以呈燎原之势，他们过来，能够影响和带动社会各个层面，扩大扶贫志愿者队伍。”张敏对本刊记者说，“现在这个阶段，我们要当好东道主。”

　　今年1月，张敏亲自为友成志愿者驿站操办了挂牌仪式。市委书记等当地要员全部出席，地方党报头条刊登。市里的官员指定将驿站的办公室设在市委办公大楼。驿站的工作用车并未挂牌，但张贴在挡风玻璃上的红色数字标号也系特批，凭此可在当地畅行无阻。

　　“你毕竟是新来的一个非政府组织，没有行政职能。你在街上租房子，像卖狗皮膏药的，立不起来，人家根本不信你。”张敏说，“非政府组织更要高调亮相，粉墨登场，在我们市委的大办公室里办公，堂堂正正，影响是非常大的。”

　　比之于地震初期，地方官员们对NGO的心态发生了一些显著变化。他们承认，政府在重建过程中有许多方面关心不到，社会组织帮助他们拾遗补缺，做了不少事情。官方对此已不再排斥，双方关系出现了“非常融和”的局面。这是因为他们对NGO的清场工作已经告一段落，那些“搞破坏的组织”该抓的都抓了，“留下来的，都是想干事儿的”。

　　但这也只是一个各取所需的过程。在绵竹，协调平台设立后不到一年，政务中心已将之打造成一个非民间机构，平台上的志愿者挂着一块绵竹市人民政府授予的牌子，下到乡村，有时竟会被人误以为政府工作人员。在平台的归属问题上，双方也存在一些分歧。友成方面将此称作自己的驿站，是自建的，但在政务中心一方，则坚持这个平台是政府的，友成只是主要支持者。

　　“他们比较直接一点的经济效益可能就是6000万。”彭哲斌说，至于间接产出的那20亿，是地方党委、政府出面搭建的协调平台的功劳，不能算是友成的成绩。

　　正是因为考虑到总结成绩时不能单数友成一家，彭哲斌将平台通过联席会议机制“联合会”化了，吸纳了不少NGO组织加入。这都是一些被官方认可的组织，尤其是绵竹本地的NGO，官方就明确指示他们加入这个平台。这些组织在平台上可以轮流担任会议主席，设置议题，主办活动。

　　“大家聚在一起，经常发布一些信息，对下一步工作提点要求，他们对平台有建议权，我们可以参考。”彭说，“有那么多组织在这个平台上，这是政府的平台，不是哪一个人的，是提供给公益组织的舞台。”

　　联席会议自创立之日，已召开5次会议。彭哲斌自己每次会议都要参加。再往后，地方的团委、民政局也成了每会必到的成员。彭哲斌发现，联席会议的“发明”所起到的作用超出了他的预想。为此，他们正在争取中央党校的“地方政府创新奖”。

　　“过去没有人管你（NGO），现在有了组织，有了家了。”彭哲斌说，“这种规范比政府直接规范要好，你（政府）直接成立一个管理办公室，人家还不一定自愿接受你领导。没有这样一个合作方，我们自己做是比较困难的。”

　　团委、民政系统参与平台（驿站）的运作，在彭哲斌眼中也不过就是来分享成绩的。团委有意依托平台设立自己的志愿者服务站；民政局想依托平台设立自己的社会工作中心。如此一来，一个平台（驿站）就得挂上4块牌子。有趣的现象随之出现，当团委系统或民政系统从上到下的官员来到绵竹视察、调研本系统工作，大都要被带到这个平台来听取汇报。

　　“今天民政部门来了，你就说这是你的社会工作；明天团委系统来了，你就说这是你团委的工作，我们这个平台很帮了一些部门，做了不少好事。”在这一点上，彭哲斌不无慷慨，“我做出来的成绩，他们同样可以写进自己的工作总结。团委、民政都来关心，对我们这个平台有好处，平台需要人气。”

　　团委和民政系统都希望能借助平台（驿站）志愿者的力量去实现志愿者服务站、社会工作中心的建设和运作。这个志愿者团队也有意借此机会来承包岗位，安排输入更多志愿者资源。

　　“对我来说，最好所有的政府部门都能过来，多几个参与都没有关系，”友成绵竹志愿者驿站站长、协调平台的主要执行人唐荣说，“我把你们整合进来，把你们的资源拿过来，去做我的事情。”

　　唐荣是一位资源志愿者，地震之初进入灾区服务，后来被友成招募，进驻绵竹协调平台担任管理工作。他认为各部门向平台靠拢是一个空前机会，有很大的利用空隙。比如民政局筹备的社会工作中心，计划在绵竹21个乡镇成立5个社工站，并邀请平台的志愿者团队去承担其管理工作。唐荣的想法是，一旦就此展开合作，他们将着手发展10个社工站，一个站培养5个社工，一个社工带领10个志愿者参与社会服务。如是复制下来，将这套受官方主导的公益系统全部变成志愿者与社工培育管道。

　　“不管在哪个地方，NGO和政府都不可能会有这么密切的合作，”唐荣脸上写着几分志得意满，“现在我们和政府已经结合在一起了。”

　　我是谁

　　与官方的此种深度结合，对于NGO来说也不无危险，极有可能失去自身的独立性，以致被体制化。在阿坝州，友成驿站的志愿者差不多都是来自当地机关或事业单位的工作人员，地方官员甚至将他们基金会也视作招商引资的对象。

　　遇此殊礼，翟雁内心却比较纠结。她对志愿者驿站目前的建设状况并不满意。在上一次的考察中，受到众星捧月一般礼遇的翟雁曾向地方官建议，双方之间应该签署一项备忘录，以表明“我们是两个平等的主体，志愿者是代表友成来跟你合作并独立开展社会服务的，不是政府体系的人力资源补充”。

　　“我们的驿站现在就是政府的一个雇员，说白了就是给政府打工的，跟政府的合作，基本上属于被完全吸纳，都乱套了，你中有我我中有你。”

　　但唐荣提出异议，“我们不单要符合友成的要求，还要符合政府的要求。政府要求我们做什么，我们就得做什么……我们立足绵竹，本来就是要按照绵竹的需要去发展。”

　　唐荣等人目前除了帮助绵竹开展灾后重建项目，还担负起为地方招商引资的任务。地方希望充分利用一些NGO的人脉资源，引进投资资金。此外，在去年他还应团市委邀请参加了整顿在绵志愿者及组织的文件起草。

　　据他介绍，当时初步打算由团市委牵头、政府一些执法部门及他本人共同参与组建一支志愿者督察队，执行硬性清理任务。后考虑到可能引起NGO团体之间相互残杀，督察队没有成立，改由各接收单位视情况自行劝退。

　　“我的目的也是希望让志愿服务在绵竹得到良性发展，团委把我的意见参考进去，对他们来说也是必要的，”唐说，“确实是劝退了一些连自己生活都没着落的志愿者。”

　　在这种合作中，官方的强势几乎是不言而喻的。4月初，友成基金会在成都举行一个定向捐助四川地区各志愿者驿站工作用车的活动，邀请了一批志愿者和地方官出席。因为程序变化，临时改变了彭州市一位政府官员登台亮相的安排。这激恼了对方，此人当即拂袖而去。基金会的相关负责人不得不专赴彭州，向其致歉。

　　必须接受官方引导与规管，这是NGO开展工作的前提。像友成基金会这样的组织，目前是无法在各地建立分支机构的，只能以驿站的形式挂靠在地方政府部门，否则便落不了地。

　　就现有情况来看，官方对于NGO的接纳并非无底线，有一些方面不能碰触。比如乐施会，虽然在巴中开展工作，官方也深知他们有教会背景，但官员们告诉本刊记者，双方的合作仅限于项目本身，其他一概不谈，外事办对于这方面也是有纪律的。而他们之所以敢接纳这种组织，是国务院扶贫办推荐，通过官方层面下来的。

　　曾在巴中市民政局担任局长职务的张敏对本刊记者说，巴中扶贫办将扮演好主管部门的职能，只要他们不走出“想怎么干就怎么干”的禁区，官方会为他们创造一个好的环境，“我们是指导不指挥，放手不放任。”

　　在此情况下，与官方合作的NGO有可能沦为“二政府”，友成方面也承认了这一点。在与官员们座谈时，翟雁严厉批评了他们驿站的志愿者们只知一味坐在办公室里，不下到基层去发现需求。

　　相比之下，像乐施会这样背景不殊的组织，要比友成超脱一些。在南江县的扶持贫困村重建项目，乐施会负责规划、项目管理和重建资金的落实，这种项目会分几个阶段由地方自行推进，每完成一个阶段，乐施会就派人前来视察，根据完成情况分阶段拨付资金，然后离开，并不长驻。张敏和他们几乎就没有什么亲密接触。

　　“我们有个长远的可持续性发展的考虑。重建是短期行为，脱贫是长期目标。当重建告一段落，会有一个长远策略，未来将把重建和脱贫结合起来。”乐施会成都办公室的负责人翟凡说，“乐施会是做项目的，项目的可持性，更是机构发展的可持续性。”

　　在四川调研一圈，翟雁发现，NGO只有在基层找到核心项目，并通过项目化的方式运作，才能避免被强势政府吞并。但对于他们的驿站来说，目前仍没有建立起这样的机制。

　　“我们的驿站是没有根儿的，你说你的服务对象是社区群众和农民，你就让我看一看，没有！再看看那些NGO，我说我要看看你们的工作，他们马上就能拿出来。志愿者是跟着项目走的。”

　　这个观点已被罗世鸿及其团队证实。罗世鸿之前是遵道镇政府社会资源协调办公室的志愿者召集人之一。这个办公室由友成、万科等社会组织与遵道镇政府合作设立，后由于内讧而分裂。一年前，当本刊记者在成都见到罗世鸿等人，他们正为去留问题发愁。然而在离开遵道后，因为找到新的项目，他们甚至辗转进入北川，驻扎一年之久。今年3月份项目完成才撤离。玉树地震发生后，罗世鸿等人又转往青海，准备协助当地的机构做一些联合行动与信息平台的建设。

　　“我们这一小群人，能发现事情，找到事情，”罗世鸿说，这也正是他们能够坚持做下去的一个原因，“我们清楚做社区服务是灾区任何地方和老百姓都需要的，虽然过程中也是折腾来折腾去，但这个项目方向从来没有动摇过。”