抡起大棒打蚊子——云南环境公益诉讼第一案出台内情

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抡起大棒打蚊子——云南环境公益诉讼第一案出台内情

作者: 南方周末记者 孟登科 发自昆明 2010-10-01 12:30:09


"“好操作、低门槛、有把握”如何达成——"

" 为了实现公益诉讼零的突破，为了让环保法庭名副其实，昆明市检察院、法院、环保局诸多部门，半年斟酌，使尽解数，只为“好操作、门槛低、有把握”，最终促成了环保局与两家养猪场的对峙公堂，一边是“只能赢不能输”的压力，一边是“冤，比窦娥还冤”的呼号。"

谁看谁的脸色？ （CFP/图）

盛名的负累

" “法院是不诉不理，只能等米下锅，公益诉讼最大的困难就是无人来诉。”"

法官袁学红终于可以感到欣慰了。

8月中旬，昆明市中级人民法院环境保护审判庭（俗称“环保法庭”）正式立案受理了第一起环境公益诉讼。在经历了自成立至今20个月的漫长等待后，昆明环保法庭终于打破了零环境公益诉讼的尴尬。

现在，作为昆明中院审判委员会专职委员、环保法庭负责人，袁学红终于可以对本报记者毫不讳言：环境公益诉讼就是环保法庭成立的初衷。

这也是先前已有过环境公益诉讼破冰实践的贵阳、无锡两地环保法庭负责人的一致观点。

2008年底，阳宗海砷污染事件发生后，在市委书记仇和的直接推动下，昆明中院成立了继贵阳、无锡之后的又一个环保法庭，并相继受理过行政、刑事、民事等传统环保案件，唯独环境公益诉讼难以突破。

而这与成立之初被赋予的较高期望并不相符。

当初，由昆明中院与市检察院、市公安局、市环保局共同出台的《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》（简称“意见”）曾鲜明提出，要在环保法庭探索两种特殊类型的诉讼：一是环境公益诉讼，二是跨行政区域的环境污染诉讼。

这两类诉讼也恰恰是环境诉讼一直以来的热点和难点所在，业界当时对昆明环保法庭的勇气和雄心不吝赞美，“环保公益诉讼的大门将向环保组织打开”， “给立法和司法实践都带了个好头”。

然而，这个光环渐渐成了沉重的负担和尴尬，2009年5月，终于有媒体起而质疑：为何污染日益严重，而环境公益诉讼仍遭遇难以破冰的尴尬？

袁学红也很无奈：法院是不诉不理，只能等米下锅，并不能自己去寻找案子，而环境公益诉讼最大的困难就是无人来诉。

现在，迟到的历史一跃，终于来了。昆明环保局扮演了雪中送炭的角色。6月21日，昆明市环保局正式向环保法庭递交了诉状，状告辖区内两养猪公司（实为一个法人）污染地下水源、致使附近一千多名村民出现饮用水危机。

云南本地数十家媒体在昆明市中院的邀请下，共同见证了这一历史时刻——8月12日，环保法庭向两养猪企业送达了立案通知书。

第一案之“斟”

" 涉及怒江、金沙江水电站的诉讼难度太大，暂时不要起诉，最好找一个养猪场，门槛低、容易操作。"

所有人都以为公益诉讼应由环保组织来提起，至少不会是环保局吧。

吴登明也这么乐观以为，提起这历史性一诉的将是由其担任会长的重庆市绿色志愿者联合会。

他的确努力地走在了前面，早在昆明市环保局状告养猪场的一个月前，2010年5月，就已经向昆明中院立案庭提交了状告国电阳宗海发电公司的起诉书。

其实，作为外地环保NGO，重庆市绿色志愿者联合会提起昆明当地的环保公益诉讼并无优势可言，而吴登明却一度信心满满。

2009年10月，正是为了帮助云南环境公益诉讼破冰，公益法研究所联合几家环保NGO在昆明召开了“环境法庭和环境公益诉讼研讨会”。

袁学红和云南省高级法院法官沈竞舟均受邀参加了会议，而昆明中院环保庭全部的三位法官也均列席参加。沈竞舟法官曾多次公开表示：环保法庭最担心的，不是案件来了没法审，不是程序和实体问题，而是没有案件。

根据昆明环保法庭提供的数据，该庭成立至今，一共受理了22起环保案件，涉及行政（3件）、刑事（12件）、民事（7件）。这个数字远远低于该院其他审判庭的审案数量，甚至只及该院民事庭法官的年平均审案数量的六分之一。

参会的吴登明发现，“外界最为看重的环境公益诉讼仍未开张，他们（与会法官）有点着急，想尽快启动。”

吴被与会者一致认为是提起诉讼的最合适人选。2009年，云南鲁地拉、龙开口水电站违规建设，吴登明提起公益诉讼，一战扬名。吴当即表示：只要云南（法院方面）认可我的诉讼资格，我就一定来。“他们（云南当地法官）表示很欢迎，给了我很大的鼓励。”吴登明回忆。

与会者们花了整整一个下午讨论：哪个案件适合打头炮。在会上，云南当地的法官通报了昆明的污染情况，作为备选的案件包括云南黄磷厂、昆明市区噪音污染，还有污染钉子户阳宗海国电，当时并未提及两家养猪企业。

经过实地考察后，环保律师们建议选取“连年进入废气国家重点监控企业名单、云南省污染严重企业、昆明二氧化硫第一排放大户”的阳宗海国电作为“第一案”。吴登明也觉得，这起案子相对容易操作。

事情果然如想象中顺利。2010年5月，吴登明到昆明中院提交了诉状，法院还请吴吃了饭，6月，吴接到电话通知称主管副院长已经同意立案了。

吴登明一度对起诉阳宗海国电案给予了颇高期望，“国电很强势，如果胜诉有破冰之旅的意义，而此案胜诉的可能性又很大。”在吴登明看来，昆明环保法庭也需要有影响的案件来彰显价值。

时间到了7月，形势陡现戏剧性变化。吴登明迟迟未收到书面立案通知书，却获悉最终当破冰之诉此重任的却是昆明市环保局，而且是此前从未留意的养猪企业污染水源的案子。

袁学红后来在接受采访时表示，阳宗海国电一案是否受理仍在调研、审查阶段，“环保局反馈来的信息是，企业在整改，我们还在审查之中。”

在中国政法大学污染受害者法律援助中心公益律师张兢兢看来，昆明环保局状告两家养猪企业无疑是“抡起大棒打蚊子”。作为2009年昆明会议的主办方，张兢兢难掩失望之情：“难道我们的环境公益诉讼就只能起诉养猪场、养鸡场？”

吴登明至今对于自己为何“落选”一头雾水，“是因为阳宗海国电这个骨头太难啃、地方法院知难而退了，还是第一案已经有了、不那么迫切了？”昆明环保法庭至今未与其沟通，吴之前的热火劲突然凉了。

他只能从回忆中找寻失败的蛛丝马迹，一年前云南省高院有法官在北京参加会议时表示，涉及怒江、金沙江水电站的诉讼难度太大，暂时不要起诉，最好找一个养猪场，门槛低、容易操作。如今，一语成谶。

只能赢不能输

" 企业尚在行政处罚的程序范围内，就被酝酿当作环境公益诉讼第一案的被告了。"

事实上，即便是张兢兢眼中的这起小案件，昆明市环保局法规处处长张永军介绍，法规处足足准备了半年。

昆明市检察院必定将在第一案的军功章里占得一席之地：2010年1月，正是它率先破冰，向市环保局发出了《民事督促起诉决定书》，督促负有监管职责的市环保局提起环境民事公益诉讼。检察院是在一次环保联动执法过程中抓住的这个机会：两养猪企业违法排污，致使村民生产生活用水遭严重破坏。

2009年12月，企业所在地官渡区环保局对两养猪企业实行了行政处罚：包括50万元的罚款，停止养殖、杜绝污染、恢复原状。养猪企业并不知道，等待他们的还将有法律的利剑。

根据调查，企业第一次缴纳30万元罚款的日期是2010年3月2日，而市检察院发出督促起诉书的日期是一个半月前的1月15日，换句话说，企业尚在行政处罚的程序范围内，就被酝酿当作环境公益诉讼第一案的被告了。接到诉状后，养猪企业只对记者说了一句话，“冤，我们比窦娥还冤”。

毫无疑问的是，两养猪企业并没能达到行政处罚的要求，只是做了一些简单的防渗措施，计划之中的污水处理厂也未见动静。

在环保局法规处张永军看来，这是一起“相对来说比较成熟、好操作的案件”，“污染的后果已经存在，影响的范围也很明显，搜集证据、鉴定评估也比较容易做”。

张永军说，其实昆明市环保局一直在寻找一个合适的案子，“对诉讼一定得有把握，只能赢不能输”。而此案正是被反复考量过的“合适案子”。

依照昆明市相关规定，有资格提起环境公益诉讼的主体包括环保局、检察院和环保NGO组织。环境公益诉讼的难点就在于原告问题，昆明市虽然规定了适格的原告主体，但对于提起诉讼，并没有强制性要求，换句话说，即便是环保局、检察院，也没有提起环境公益诉讼的义务。

更大的挑战还在于，提起诉讼还将面临着技术、资金等一系列的难题。

在准备此次诉讼时，昆明市环保局委托一家鉴定机构鉴定被污染区域地下水的水文走向，当时的报价是33万元，这对于环保局来说无疑是一笔巨款。“环保局准备打公益诉讼要反复斟酌，钱垫出去了能否收回来。”

一边承载着法律界的期望，一边是提起诉讼的顾虑多多、困难重重，这恰恰就是环境公益诉讼面临的现实图景。

最终的起诉书是在“市检察院指导下起草完成的”、“得到了市检察院的认可”，昆明市环保局甚至对企业的偿还能力都做了调查，结论是“430万的总罚款企业是有能力支付的”。张永军说：“（我们）想得还是比较周到的，作为原告，肯定是要打有把握之仗。”