坎昆会议之后：着眼国家政策

chinadialogue

原载于中外对话

作者：安德鲁•彭德尔顿

安德鲁•彭德尔顿认为，坎昆气候大会的成败可能并不重要，长期进展靠的是国家政策。

坎昆上一次举办重大政府间峰会是2003年的世贸组织第五次部长级会议，四天后由于发达国家和发展中国家间的巨大分歧，会议中断。WTO谈判从此陷入停顿。

在联合国坎昆气候变化大会（COP16）的准备中，墨西哥人对会议的期待做了悉心经营，也许就是为了避免重蹈WTO的覆辙。去年的哥本哈根会议在召开前，大家都热烈期盼能达成一个有法律约束力的新气候条约，但最终只是产生了一个政治性协议。因此，墨西哥坎昆会议的主办方急切地想要保证把会议的重点放在各个谈判要素上，而非要一个全面的结果。

这很明智。在哥本哈根会议后的一年，那些亟需改变的要素里取得进展的寥寥无几，有些还恶化了。最广为人知的就是美国的气候法案。在哥本哈根会议前夕，美国政府曾经信心满满地表示要通过一个联邦气候法案来兑现其减排承诺，但就在气候法案还没有递交到参议院，奥巴马总统的民主党就在中期选举中丢掉了参院的多数席位。

任何推动坎昆会议达成切实的排放协议的企图都将同时遭到来自发达和发展中国家的强烈抵制。部分原因在于美国，这个对大气中温室气体累计排放责任最大的国家目前不可能落实这样一个协议。但许多重要国家的气候变化政治状况都在持续倒退。

即使在欧洲，在这个62%的居民承认人类在气候变化中的作用，愿意采取行动，特别是愿意为减排付出更高费用的地方，对气候变化的重视程度仍然较低。在2010年英国大选之前，我所在的智库组织——公共政策研究所进行了一项民意测验，在关键选区中只有17%的选民把气候变化列入他们在作出投票决定时考虑因素的前三位或前四位。

瑞典有70%的公民认为气候变化是世界面临的最严重的问题之一，但在今年的大选中绿党只获得了7%的选票，导致其与社会民主党的联合垮台。在澳大利亚大选中，“绿色选票”只有轻微增长，民意测验显示，气候变化在选民们的要务名单上只排在第八位或者更低。

2009年哥本哈根大会的延宕造成了一种奇怪的扭曲：各国都很高调地承诺，但行动的现状，离实现将全球平均气温上升控制在2摄氏度以下的目标所需的程度还很遥远。尽管许多国家的人们对气候科学的怀疑绝对没有否定论者所鼓吹的那么高，但并没有足够的政治空间让政府采取进一步行动。

因此，哥本哈根协议就是当前气候政治的高水位线。只要这种政治现状不发生变化，就没有可能达成一个更大胆的约束性国际协议。

其他因素，如不断加剧的欧洲金融风暴、美国的失业、中美间的汇率摩擦（中国现在批评美国滥发美元转嫁危机），一起消灭了达成气候协议的机会，甚至完全转移了对气候变化的切实关注。

怎样才能改变这种状况呢？

气候变化必须彻底改变与人们的关联方式。尽管存在各种杂音和越来越多来自气候科学的令人担忧的信号，但为了明天而行动起来的意识并没有足够的牵引力。各国的气候政治（就连中国的）都没有按照正确的方式进行。大多数人关心的都是家务事、工作、自身的健康和孩子的教育。

一个办法是把好的气候结果与其他领域的进展联系起来，就像阿波罗联盟在美国的绿色工作问题上所产生的影响。全球气候网络已经做了很多努力，把这一做法介绍给发展中国家的政府，认为它在那里能发生更大的效用，结果中国和印度政府对此都非常重视。

一个能效和清洁能源奇迹正在中国出现，其背后的驱动力就是对能源价格、能源安全和供应多样化的关切。中国关闭了6000万千瓦的低效燃煤发电，安装了2500万千瓦的风力发电是最好的证明。尽管中国的排放还在增长，但在这里创建清洁产品和服务的大市场，无疑比碳定价在欧洲的重要性更强。碳定价对排放是有作用，但对于新技术的成本降低来说是不够的。

通过创新进行大规模的部署和成本降低也将有助于气候政治的改善。公共政策研究所在英国的民意测验显示：原则上人们都喜欢可再生能源，支持其部署，即使他们并不关心气候变化。然而，对于承担由此产生的额外成本，他们就不那么情愿了；对于联合国公约强制发达国家承担的发展中国家气候变化政策的资金，他们则几乎完全否定。

资金是一个很大的问题，也非常棘手。关于坎昆气候大会，“冷场”“僵持”之类的字眼可能会在报纸的标题中大行其道。如果关于如何为发展中国家的气候适应和缓解行动买单的谈判失控的话，这些词出现概率还会增加。爱尔兰的紧急援助和美国更加大量的放松，是一个再明确不过的信号：现在并不是催促发达国家兑现其拖了18年承诺的好时候。

墨西哥人对坎昆会议的悉心准备，基本上保证这次联合国气候大会不会重蹈WTO部长会议的覆辙。但人们也会期待一些较小的进展。

归根结底，气候谈判的成败或许并不重要。事实表明，我们需要把注意力集中在国家层面的执行和政治空间的创造上。如果我们能够成功地做到这一点，最终也无法落实的法律框架可能就再也不需要了。


作者简介：安德鲁·彭德尔顿，英国公共政策研究所高级研究员。他还是全球气候网络的协调者，并撰写politicalclimate.net博客。