洪水过后的反思 （3）

chinadialogue

作者：达尼斯•穆斯塔法
      大卫•拉索尔
2011年3月11日
文章来自中外对话http://www.chinadialogue.cn/arti ... s-from-the-flood-3-

达尼什·穆斯塔法与大卫·拉索尔在文章的结论部分认为，破坏性的洪水过后，巴基斯坦有机会处理造成灾难的社会及环境问题。

在巴基斯坦这次重大灾害之后，我们希望能发生什么样的改变？面对巴基斯坦水利建设长达半世纪之久的制度性滞后，大多数意见都是什么都不会改变。但是在如此规模的灾难之后，发生变化并不是能计划或预谋的，也不由官方政府机构决定。

此次灾难危及到巴基斯坦总人口中的五分之一，要说他们能恢复以往的正常生活，是不可能的。之后的“正常生活”大概跟以前的“正常生活”大不相同了。新生活到底是好是坏，要受巴基斯坦甚至国际决策者们影响并得到他们的关注。

据之前的记载，巴基斯坦的农村贫困人口的“正常状态”有以下几个特征：被决策者忽视、用水困难，被更大的土地所有者欺压，生计脆弱。但这种“正常状态”也随着各种灾害或是社会变动而改变。关键需要加强后者因而减轻和削弱前者的危害。消除某些误解并加强干预途径，这都可能有助于这一目标的实现。

在水灾之后，最紧迫的问题是致力于解决如食物、住宿与洁净饮用水等最基本的需求。但仍有两个关键问题并没有得到足够的关注， 一是排水问题，二是对小农户与农村贫困人口的针对性援助。

首先，排水问题将成为接下来几个月中的关键问题。据巴基斯坦国家灾害管理局（NDMA）2010年12月所称，洪灾发生的四个月之后，南部信德省高达4210平方公里的土地仍被水淹没。大部分洪水由决堤引发，这种情况大多发生在河的右岸，而在洪峰过去之后，洪水会依右岸返回河中。在巴基斯坦，运河、公路与堤坝的建设就意味着，本该沿原排水路径返回的洪水被堤坝、公路、铁路与运河大堤阻断。水无法回流的结果就是成为制造疾病的污水池，阻碍受影响的居民重返家园。从这些洪水区抽水从一开始就应当成为首要任务，但是直到目前都没有证明显示当时人们对这一任务投入了足够重视。迟滞的行动不仅会对当地人的生计造成影响，甚至会引来疾病与死亡的扩散。排水问题不应只被视作偶发的应急措施，而应在基础设施设计或重建的阶段就享有更高的优先权。

其次，巴基斯坦当局像大多数国家政府一样，当谈到救灾与重建时只关心总体人数。而这儿需要的是对小农户的特别关注，他们失去了牲畜与夏季的庄稼，生活尤其脆弱。除了由一些非政府组织开展的零散的相关性活动，巴基斯坦目前还没有出台任何系统性的生计易损性评估，而该评估体系必须借鉴最近的调查研究建立起来。

但在过渡期间，即使只为了让国内外机构获取当地的知识 ，从而能让他们开始针对最脆弱的群体工作，之前地方一级的管理机构又重新运行。在巴基斯坦农村地区，有足够强大的道德经济体系来为该地区某些程度的贫困人口提供援助，但这种道德经济极其有限，也亟需支援。

在体制方面，巴基斯坦政府像往常一样因其对灾害反应滞后而受到大量指责。然而国内外针对政府处理洪水问题的指责在很大程度上并不是公正的。首先，灾害的程度如此之深，世界上没有哪个政府能够满足这种总拿过去相比较的来自媒体与公众的期望，人们似乎已经太关注于政府的反应。

其次，应对环境灾害的首要机构是地方政府，而非中央政府，但不幸并具有讽刺意味的是，目前的“民主”政府剥夺了地方政府的实权。第三，在法律上，巴基斯坦对灾害做出反应的主体是省级单位，而不是联邦级的机构，除非省级政府提出请求，联邦政府没有法律基础来应对灾害。而一旦收到请求，就必须派遣军队。毫无疑问，军队能够有效地提供服务。因此针对军队包揽所有事物而联邦政府毫无作为的指责，就不难理解了。

第四，即使在省级政府的层面，由于人口众多区域甚广，联邦制结构并不能在其功能上保证下一级政府更有效地运行。想想看，仅仅是巴基斯坦东部的旁遮普省，人口就超过了9千万。如果它单独成为一个国家，都能成为世界上人口最多的十五个国家之一。由于当下各省造成了地方政府机构的缺乏，他们处理洪水灾害的能力就不可避免的薄弱。

对巴基斯坦的水资源管理者来说，有关洪水的政策是次要问题，甚而，它的范围被缩小为环境危害以及减少与危害物接触等相关问题。在环境危害治理方面，水库与堤坝管理总是优先考虑灌溉与发电，防洪则在事后考虑。巴基斯坦水资源管理者们急需得到有关该系统的多指标管理培训，其中长期的洪水治理乃是重中之重。如果经过培训并拥有必要的自主权，管理者们就能在洪水发生时操控基础设施，如疏通渠道，减少溃堤带来的损失。

巴基斯坦的水资源管理者们还必须敏锐地适应印度河流域河流的节奏，而非继续以与天斗的英雄式工程来控制自然。应该保留一些淹没区、恢复湿地，同时辅以重要的生态系统服务如地下水补给、固碳与尊重生物多样性（弱势群体将成为最大的受益者）等，就可以长期地调控洪峰。居住在泛洪区的人们在获得公平公正的补偿后，可以搬迁到疏导良好的地区。

洪水警报体系也应该得到改进。巴基斯坦的手机持有率在世界范围内居相当高的水平——这里86%的男性与40%的女性都拥有手机。手机网络可以被充分利用成紧急信息与警报的通知渠道。

同时，巴基斯坦的民众需要了解洪水应急策略及其预期效果。洪水管理者与民众之间进一步的交流与互信，是至关重要的安全保证。巴基斯坦的联邦政府应当通过国家灾害管理局（NDMA）将自己的权限降低到仅为各省提供技术支持，或在必要时提供物资援助。但是国家灾害管理局平时只有很少的经费，灾害发生时，其干预救灾的法律权限也十分模糊。这些法律及财政方面的问题应该得到解决。

但对于长期的防洪减灾来说，惟一的选择是注意降低易损性 。从国家层面上来说，这次洪灾推动政府进行一些虽然为难但十分必要的税务改革，以从巴基斯坦特权阶级手中征收更多的税款。当税款仅占GDP总值的10.2%时，政府为降低易损性性与谋求发展而进行投入的长期能力，就可能十分有限了。

最后，作为代表的地方政府负责机构必须得出脆弱群体的信息然后确定这类人群。国际捐助者与巴基斯坦政府可以与省级政府进行卓有成效的合作，重新整合地方政府机构，促进地方发展并缓解危机。

2010年的洪水的确是一个灾难，但通过战略性的利用，灾难能够更好地展现与修复问题重重的社会与环境因素，这将是最重要的贡献。气候变化对巴基斯坦人来说可能还不是首要问题，但是随着异常气象事件频发，巴基斯坦的管理者们开始意识到以往从常规环境中得到的经验在未来的世界中已经不管用了。这就意味着他们必须重整操作程序与管理方式。 应对不确定的未来，降低易损性性是最好的方式，也是他们需要关注的领域。我们希望，在灾后开始的这种干预将提醒人们，在面对像印度河流域这类水系时，要时刻关注易损性、适应性，甚至还需要保持对大自然的谦卑。


更富学术性的原文刊登于《替代水源》 。本站经授权编辑转载。

达尼什•穆斯塔法，伦敦国王学院地理学助教。大卫•拉索尔，伦敦国王学院在读博士生。