环保法修订重在防止政府成为环境问题制造者

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来源：21世纪经济报道 作者：王尔德 藏倩


核心提示：《环保法》的主要改革方向是更加注重规范与约束政府行为，防止政府成为环境问题的最大制造者。


环保一直是热点问题，但很少有人提到环境保护的基本法《环境保护法》。
本报记者了解到， 我国正在适用的《环保法》是1989年修订的版，时至今日，其内容已与现实脱节，因空心化而被“束之高阁”。
2008年，在环保部的支持下，上海交通大学环境资源法研究所成立了“环保法修订研究”课题组，由上海交通大学环境资源法研究所所长王曦担任课题组负责人。
目前，该课题组已向环保部提交了《环保法》实施后评估报告草案和《环保法》（修订建议稿）草案等成果。
“在《环保法》中， 针对企业行为管理的规则已经基本完善，《环保法》的主要改革方向是更加注重规范与约束政府行为，防止政府成为环境问题的最大制造者。”王曦对本报强调。

政府约束规则缺失
《21世纪》：《环保法》主要存在哪些缺陷？
王曦：从环保法律客体角度来看，我国环境资源保护类法律的覆盖面相对来说是较为完整的，涵盖了空气、水、大气、土壤、放射性污染等各个方面，没有大的空白。但是当我们从环保法律主体的角度来看时，就发现环保类法律的覆盖面存在着较大的缺陷。
在环保事业中主要有三大类行为主体。一是作为管理者的政府，二是身兼污染制造者与解决者双重角色的企业，三是除了政府与企业之外“第三方主体”。
我国的环境资源保护法律并未对这三大类行为主体的法律权利和义务给予均衡的覆盖。现行法律主要是政府管理企业的法律。例如《环保法》、《大气污染防治法》等法律条款中大概有80%都是对企业行为的管制，对政府及“第三方主体”有关环境事务的行为规范十分薄弱。
《21世纪》：具体到《环保法》对政府约束的缺陷，主要体现在什么地方？
王曦：在中国的特殊国情下，政府不仅是环境管理者，而且是经济建设的规划者、投资者和招商者。换句话说，政府不仅是“裁判员”，也是“运动员”。如果政府在招商引资、规划和推动地方经济的发展过程中，没有协调好经济发展与环境保护的关系，没有充分考虑环境资源的外在约束，就会做出很多短视的决策，或者在执法上消极懈怠或不作为，从而沦为环境问题的主要制造者。
回顾近年来频遭曝光的一些污染事件，可以发现背后都有政府的身影。例如安徽等省的血铅污染事件，是由于当地政府招商引资引进污染型企业，又没有严格管理、及时搬迁周边群众，以至于酿成悲剧。
因此我们建议，法律应当切实规范和约束政府行为，否则政府也会成为间接的污染制造者和环境侵权者。

建议恢复环境联席会议
《21世纪》：在你的分析中, 政府成为环境问题的制造者,其中一个很主要的原因就在于政府的各个部门之间缺少协调机制,那么,你认为应当如何设置这种协调机制?
王曦：从前，各个部委之间存在一个不定期的联席会议，部门之间遇到职责冲突，通过这个联席会议来协调解决。后来因为机构改革就把这种联席会议取消了。我们建议，在修改《环保法》时，应该恢复这种联席会议，而且将这种联席会议从中央层面扩展到省级层面。
其次，我们建议国家和省级政府层面设立非政府的环境咨询委员会。这个咨询委员会可以列席国务院和省级政府的环保联席会议，它的任务是参与并在一定程度上监督政府有关环境问题的决策，为政府的科学决策服务。
《21世纪》：由于环保系统不是垂直管理，地方环保部门受当地政府部门领导。对此，有无对地方政府约束的机制？
王曦： 首先，我们可以在大型项目的规划和投资上对地方政府进行制约，把地方政府遵守和实施环境资源保护法律的情况作为审批的条件。
其次，我们可以推广“约谈制”。国土资源部为了保护耕地，可以对省长约谈。这个做法，完全可以用到环保领域来。如果环保部发现地方的重大决策对环保有隐患，就可以请当地政府的负责人来谈一谈。
第三，就是将行政限批的手段提高到《环保法》的层次。所谓行政限批，是指如果一个地区、流域或者行业频频出现严重违反环境资源保护法律的事件，以至于环境问题十分严重，则环保部门有权暂停这一地区、流域或行业的所有新建项目的审批，直至它们完成整改。如果法律上对它加以确认，则它就具有更大的稳定性和可预见性。