草根非营利组织制度评析与设计 ——一个来自学生环保社团的尝试

honglake · 发表于 2005-3-27 14:03:14

按：本文原名学生环保社团制度评析与设计，但是觉得这个体系不只对于学生环保社团有用，而是实际同样可以广泛适用于小型基层非营利组织，也许可以有更广泛的参考价值，故此更名。本文所适用的组织是有一定参与者规模人数（以志愿者为主）而又有少数核心骨干带动的组织，这也可以说是目前最最主要的草根社团形态。其余完全由极少数参与者自我组织运作的作坊式社团，则完全可以灵活采取更人治化的高效体系，完全不必拘泥于建立庞大的系统结构。

草根非营利组织制度评析与设计 ——一个来自学生环保社团的尝试

　　于一个社团而言，制度即为骨架，支撑大局，非有规矩无以成方圆。基层的草根非营利组织，包括学生环保社团在内，又与大型社团组织的职业化规模化运作特性多有不同，于是在介绍我们所建议和设计的制度结构之前，有必要先分析一下草根组织的特性：组织小，组织结构宜简单扁平而不宜过于庞大；志愿者比重大流动性大，同时职业化因素不足甚至完全没有全职人员，组织难于凭借人来维持稳定而更需要一套组织制度体系来维持稳定；如此种种，不一而足。

一、社团总体架构的设计分析
　　大致而言，目前包括学生环保社团在内的草根组织的制度可分两种：
其一是传统体系：
　　即由什么办公室、实践部、宣传部、网络部、学术部、外联部甚至有时髦的人力资源部等等名称也许不同但是实际大同小异的部门构成，各司其职，共同围绕社团的整体核心运转，这是我们通常能看到的传统体系。
其二是项目制：
　　即根据社团的项目构成一个一个小组，比如环保社团可以分成诸如环教组、动植物组、资源循环组、观鸟组、野外活动组等等，而直接归属于决策机构。在项目小组内部，形成从策划、联络、宣传、财务、资料管理到实际项目实施的麻雀虽小五脏俱全的一条龙体系，并且实际其成员每个人都可能身兼数职，围绕项目核心进行运转。这是新提倡的一种效率更高的体制。

　　在传统体制下，组织性工作部门的成员常常人浮于事，无事可干，因为其任务和社团的核心——活动的开展是脱节的。宣传部纯粹只承担宣传任务，为各个活动项目进行宣传海报制作的工作，却实际和这个活动并没有切身关系，既缺乏了解难以领会活动所需而做好配套工作，又缺乏积极性处于一个纯粹提供服务的地位。同时，作为组织主要部分的活动部门又恰恰由于和各配套部门属于平行关系保持一定距离而不能充分利用甚至根本无法获取配套协助，而使活动难于正常进行……对于这种困境，项目制中就有效地得到了解决。项目组内部就类同一个小的社团，可以独立运作，独立决策，成员为了自己活动项目的开展，在充分领会活动意图的条件下有动力也不得不去做好宣传等全部配套工作为自己的项目服务，效率远比事事庆祝外部机构，事事请示社团最高决策机构更高。这个时候社团最高决策机构只是起监督协调作用。

　　但是完全的项目制也是不合适的，因为社团的整体形象策划宣传、财务总帐管理、全会的交流组织、协会成员的培训等等这么一些行政性组织性工作，无不需要整体协调，充分利用资源，而无法简单分权，否则就会形成互相冲突或者资源重复配置的局面，前一情况在社团整体形象宣传等工作中容易出现，后一情况则在成员培训等工作中容易出现。而性质特殊的财务工作，则更加毫无疑问，必须保持全社团的整体性否则就不成一个完整的团体。

　　于是我们就可以推导出一个以项目制为基础的，同时“后勤社会化”的方案。社团的最高决策机构，统辖各项目，并且同时设置各个需要统筹的工作部门而摒弃不需要统筹的部门，也一并归属于最高决策机构。这就形成了一个我们所倡导的社团主体架构的雏形。

　　但是，这么一个雏形还是有可完善之处的。最高决策机构同时管辖纷繁芜杂的各个项目，又要管理各项统筹的组织工作，这两项工作的性质颇为不同，一个是活动项目的协调，看策划能力，一个是各个组织工作的管理，看“管家”能力。要同一个管理机构不分工地或者甚至同一个人来协调，都是不符合效率原则的。于是就有了分工之议：一个专门负责活动项目的管理，一个专门负责各项组织工作的管理。最终两大项工作汇总到一起，合成最终的最高管理机构。

　　进而要一提的，就是这个最高管理机构的职能是什么？是对各个项目、各个组织工作事无巨细的干涉决策？不是！所谓抓大不抓小，这是一个很讲究度的工作。既然是最高管理机构，就是要浮在上面，宏观调控，协调大局。各个项目和组织工作，应该由这个项目组和职能部门全权决策运作处理。这个管理机构，就是要做宏观的协调工作。此外的一个重要职能是：监督。项目的进度，各项工作的开展，时时督促，把省下来的做具体项目的时间拿来做监督。

　　其实这就是最终架构了。但是额外谈一谈作为一个草根环保组织的绿石的组织实践。绿石体系中形成了一个特殊的部门：监察部。这个部门的建立，并不意味着收取项目总管部门和组织工作的总管部门的监督权利，而是在监督之上的再监督，双层监督，把这个最容易忽视的工作做起来。志愿者为主体的团体的特性，就是热情主义化，有了热情一时去做，过了一段时间，“忘了”去做。工作没做好，活动有头无尾，不是能力不足，而是监督不到位。监察部的另一个隐含的含义是，让具有丰富经验的项目总协调者或者组织工作总协调者，从前面两个总协调工作中脱离出来，而让新人进入总协调的位置实习磨练，培养和引导他们，而不是一走即走，所以这也有着一个传承的概念。这个监察部负责者实际上也是这个社团的最高精神领导者。

　　而如果不内部设置监察部门，监督的动力通常可以来自理事会。这个理事会，并不是指现在草根社团很常见的实际工作执行者随便自组的决策机构。而是指更类似于公司的董事会性质的脱离于实际执行的一类更高层次的理事会，通常由较高资历、关心本社团而又因为时间等原因不能参与本社团的实际运作的人士组成。本文并不赞成把执行和决策分离，而提倡这个理事会主要起到监督、指导、顾问作用，而把实际执行的决策权留给执行者，让决策和实行一体化。

　　最后不得不强调的是，监督对于缺乏理性成熟的职业化运作的草根社团是一项至关重要的机制。把监督放在相对外部的理事会也好，放在内部的监察部也罢，都必须建立监督机制。此外，相对而言，作为一个内部职能部门且职责所在，监察部的监督相对更加贴近而例行化，理事会的监察则相对容易虚化。故此，我们鼓励和倡导一个社团内部监督机构在体系中的建立。而且，建立了监察部门，理事会的更高层次监督仍然可以存在，再上一层保险，

二、社团决策体制的设计分析

　　最高决策机构，从上文来看，应该是由项目总协调、组织工作主管者、总监察组成的，但是我们这里不这么简单的推导得出结论而从后往前推。

　　下面我们再研究分析一下社团的决策制度体系。
　　常见的社团决策制度无非两种：
其一是集权制：
　　这是客观存在且最为常见的一种决策体系，最通常的就是会长（主席）制。在会长制这么一种集权的制度设计下，会长全面决定社团的运行方向及各项活动开展、组织工作等具体事务。有时候也会形成一个主席团的决策小团队而由主席领导，不过很多时候其中的其他成员仍然对于会长（主席）只是起到辅助作用而仍然是以一人决策为主的体系。这种制度的优势是明显的：决策效率极高，想了就做，做了就出成果。但是同时带来的劣势也同样明显：一荣俱荣，一损俱损，社团的好坏系于一人。一个优秀的会长能带来一个光辉夺目的社团，一旦离任，社团就可能陷入萎缩和沉寂，社团由此起伏波动，不能平稳地良性发展。

2、民主分权制：
　　在民主分权的体制下，形成一个主次不是很明确的民主议事会，集体研讨，集体决策，很多时候表现为理事制。这是一种焕发民主光辉的制度设计。这种制度的优势是明显的，所谓兼听则明，可以避免社团简单地被某一个人所左右而被单个人所幸运地带好或者不幸地引向沉寂。但是其中的劣势也是显而易见，即效率低下，为了尊重每个人的意见，而个人意见的差别又常常非常之大，导致事情久议不决……

　　当然，以上所讲的集权、分权都不是绝对，实际运行中还取决于个别成员个人在这个领导集体中的强势与否。但是，如何调和这个问题是我们要研究的问题。发现问题，分析问题，解决问题，是我们要做的事情，本文就是试图分析并进行制度的设计。

　　我们还是用老的思路，试图从调和上面这两种制度，找出一个更合适的制度来。
　　首先我们要当然否决单一集权制的适用，因为人总有差别和优点弱点，我们当然不排除存在刚好这个决策者是个天才和充满激情的人而把协会带得非常好，但也从来没有任何办法确保走到这个决策位置的某一个人一定是能够胜任的，从而不得不采用民主制度的方法来约束。就如毛泽东主席当年回答黄炎培先生的，要跳出兴兴亡亡这周期律，就是一条新路——用一套民主制度的存在来保证。其所谓用制度以补人的不足。

　　接着是如何应用这民主制。凡事全民公决当然不可能，肯定是一小批共同决策者的运作。问题是，如何解决这批共同决策者的效率低下、互相矛盾的问题？
　　我们首先研讨一下人数和交流效率的问题，1个人当然无需交流，2个人一次交流可以做到透彻，三个人三次交流就足够，再往下，4个人需要6次，5个人需要10次，6个人需要14次……我们看到，随着人数增加，需要的交流次数也迅速增加。很难想象，为了一件事情，需要进行十几次的交流，大事还好，而决策之时，很可能进行的是密切频繁的交流，那就是海量的交流次数了。当然，我们也有解决方法，就是会议或者采用互联网络论坛的方式。但是，我们终究不可能总是开会和保证人人经常上网。那么毫无疑问的，尤其对于一个小型的组织，那就是杜绝一人制，但也不取很多人决策的制度，而是采用2-3人决策的方式。这是最融合民主与效率的方式。多一个人就多一层保证，我们又更推荐三个人的方式，形成这么一种三角制衡的格局。

　　于是我们得到了我们决策体系的结论，但是仍可完善。这么一个2-3人决策的体制，难道就是无分工的？当然不是，我们需要有分管的多人决策体制，集体决策，但是又各有分管侧重。如本文第一部分所述，那就是项目执行的总协调者和组织工作的主管者或者再加上一个总体监督者的集体决策体系。在这么一种格局中，总体监督者资深而引导全局，但是没有具体实权，项目总协调人和组织工作的主管者握有实权而权力更大，但是又接受总体监督者的监察、指导。于是，形成一个互相制衡的决策体系。这个体系，就和美国的三权分立体系很有异曲同工之妙。这个数字也是三，民主而高效，行政就类同项目总协调，负责最实际的活动领导；立法就类同组织工作总管，负责确立运行制度、保障运行机制；司法就类同总监督，负责规范不守规则的行为……
　　事实上，一些组织新起之时，两三个人，充满热情，很作出了一番事情，其实就暗合本文这里设计的这个体制。

三、总结陈词
　　于是合总体架构和决策体制的设计思考于一体，就是形成了以项目、组织工作、监督为社团三大块和以各大块的总负责人项目总协调、组织工作主管、总监督组成社团决策机构的的社团体系。关于这个体系下具体项目的设立，各项组织工作职能部门的开设，本文倡导并无一定规则，都是有事则设，无事则免的灵活思路。

　　然而，制度是各色各样的，并不意味着就没有更好的形式，更好的方案。批判旧的一些形式，也并不意味着这些形式就完全不合用于草根社团。恰恰相反，真正好的制度，最大的评判标准在于——适合。如果这种制度能最适合这个社团的情形而促其发展那就是最好的制度，反之，就是不好的。比如对于几人的小组合，可能暂时根本无所谓这么一个体系的建立。本文的设计，只是给出这么一个思路，一种方式，自己认为合理的……且算抛砖引玉。

　　本文也只是涉及总体架构的评析设计。而从实践来看，建立一些具体规则比如帐务管理、财产管理、人事管理制度还是比较必要的。这些制度，比较技术化而可通用借用，故此不作讨论了。

　　此外，制度订立时，组织者总希望得到一份完美的制度和章程，而实际操作中又很少有人去读那长长的制度和去遵守执行，还不如约法三章来得有效。这也是我们要思考的。

　　最后一个要点是：对于一个人组成的组织，从来都是因人成事。制度架构再好，仍然在于人是否执行和执行的到位程度。有制不循，有令不行，职责、制度都是空谈。故此，当你觉得社团运行不好是制度问题，建议在破旧立新之前，不妨先检讨旧的制度的执行情况，是否制度中的人都到位了，不要错怪了制度！

附录
一点多余的话

一、插入大体系中的具体细节结构

　　实际上，虽然对组织体系最重要的总体结构和决策体系作了评析设计，但是对于内部具体的细节结构却没有讨论。一方面，是认为这些细节更加富于灵活性，甚至在对于草根组织往往一个项目、一项行政工作只是少数几个人甚至一个人担当的情况下根本不存在进一步的结构问题；另一方面，是认为所谓抓重点，就是要抓住前面的总体结构和决策体系这两个重点，而忽略具体细节结构，以免犯下眉毛胡子一把抓而让读者反而陷于混淆的错误。故此将这个问题放到附录里作为多余的几句话来讲。

　　按照上面的原则，具体细节结构的设计，无非是灵活机动四个字，根据实际情况的实际需要来设置。在项目执行和协调这一块，前文也谈了一点点项目制中项目组的运作，具体而言，一个小的项目，一两个人做，根本无所谓结构；一个稍大的项目，有那么七八个或十来个人员参与，那么就要略为内部分工，各人身兼数职，最后有一人作为项目协调人统领全局；如果项目非常浩大，林林总总，涉及面极广，最简单的架构思路就是好像运行近乎一个独立的社团一样，按照上文的讨论采用设立多个项目小组、专项组织工作责任人，从而建构起一个完整的体系来。话虽如此，实际上就我们所讨论的草根组织而言，绝大多数情况下都是前两种情形，极少会出现最后一种情形，而且我们认为最后一种情形，虽然声势浩大，但是实际操作难度完全超出一般草根组织之上，尾大不掉，而有悖于开展项目贵在精兵简政的原则，完全不是我们所推荐的。
　　再往上，为了建立各项目和项目总协调的关系，不可能由各项目的所有成员直接和项目总协调联系，实际采用的一种比较合乎逻辑的体制就是，各项目分别派遣其协调人担任代表，分别组成项目代表会由项目总协调总体引导和调控、分配资源。这个时候，我们也可以考虑在必要的情况下，在项目比较多的情况下，分别选任1-2名项目总协调助手，这时候就形成了包含项目总协调在内的2-3人的小民主协商机制，每人分管几个项目，最终汇总到项目总协调处。

　　同样的，各项组织工作，也是采用类似的方案，采用各组织工作部门——主管人——组织工作代表会——组织工作主管（组织工作比较繁杂时设立组织工作主管助手分管协商机制）的线路建立起各项组织工作部门和组织工作主管的联系来……项目工作和组织工作这时是完全并行的两条线路。

　　然后往上就是我们所已经看到的最高决策机构的形成了……

二、本文讨论的体系与绿石现行体系的关系：

　　熟悉绿石三长制度的人很容易看出来，其实本文很大程度就是在探讨和介绍绿石体系的设计形成。这个设计的体系，放在绿石，就是三长制。

　　按照绿石的体系构想，正是执行长总体调控了各项目团队，内务长（或称总干事、干事长、秘书长）总体主管各项组织工作，最后监察长监督全局。细节而言，则是执行长带同1-2名执行常委（副执行长）在各项目负责人为委员组成的项目执行委员会内分别分管调控一些项目，并强调各项目的独立性和不实质干涉；内务长带同内务常委（副内务长）在各项组织工作的负责人组成的内务委员会中分管调控。实际情况是，有的组织工作只是一个人负责，本人即为内务委员（干事），有的组织工作则比较庞大，需要一个负责人协调全局……

　　如果需要了解更多具体内容，可以参见我4年前所作的绿石三长制草案。当然，世易时移，变法宜矣。当初这个完全依靠理论推导得来的体系，与当初的理想结构虽然大同，但是已经颇有小异了，比如，原先构想中的执行长、内务长甚至监察长，都各自又是由更为平权的三个人组成的执行长会议、内务长会议、监察长会议，而更强调其内部民主决策。但是实践并不容许过于复杂的结构，而形成今天各为一人主导局面的情况，但是多少就要更多依靠其个人素质了。效率和民主，实在是难以兼求的东西。不多赘述。

　　至于更多的需要变革的东西，则有待于后来的才德之人去做了……并重复一句话，凡立制度，谈制度之弊，请先问：人知其职否？人尽其职否？做好任职者自我职责重述，做好职责履行监督，然后再去看问题是否在制度，如何重塑制度……

三、本文设计的体系与王力雄的渐进式民主构想的关系：
　　在设计这套体系之前，没有系统参考过一些理论。
　　而去年以来略微接触王力雄的渐进式民主理论，并且从对其皮毛理解来看，还是颇有相通之处的，可以藉以印证完善。
　　王力雄的渐进式民主架构设计，应该说是从下到上的整体体系的通用组成方式，而不考虑实际的情形。不管有多少层次，理论上讲都适用，直到实现层层代议。而本文所讨论设计的架构，则是考虑一个小型的草根组织的实际需要，不能层次太多，而同样在项目组——项目代表会——决策层的简单三层次中，有着类似的渐进式代议结构……
来源：HOLYWOOD GREEN STONE