环境保护法：小补不如大修

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发布时间：2012-07-24 13:59:29

        《中华人民共和国环境保护法》自1989年颁布实施至今已过23个年头。尽管该法在依法保护我国环境资源方面发挥过重要作用，其历史功绩不容否定，但其局限性也随着时代发展而日益凸显。最近，全国人大环境资源委员会也将修改该法作为一项重要工作，拿出了修改草案，并多方征求意见。然而，从征集意见的过程来看，修改意见分歧很大，学界、实务界对此未能达成共识。
        目前，学界、实务界对修改我国环境保护法存在三种不同的意见。第一种观点是废止该法。理由主要是内容严重过时或被其他单行法突破，由全国人大常委会立法，层次较低。第二种观点是制定环境法典，应在现行环境保护法、环境保护单行法和其他相关立法的基础上，制定环境保护法典，并使之体系化。这种观点可能缺乏坚实的基础，可行性有待于进一步论证，附和者寥寥。
　　第三种观点是修改该法。持该观点的人又分为两派：一派认为对其进行小幅度修改，全国人大环境资源委员会就持这种观点。环资委认为，与现行环境保护法相比，此次修改主要完善了环境保护法已规定的法律制度，衔接了与污染防治各单项法有关的法律制度，进一步论证和修改了涉及环境影响评价、排污收费、限期治理、公众环境权益、环境标准、环境监测等八个方面相关的重点内容，以解决当前突出的环境问题。另一派认为，应当抓住此次修法的机会，思想可以再开放一些，步子可以再迈得大一点，将实践中行之有效、相对成熟的东西上升到法律层面。后一种观点以中华环保联合会为代表，得到了学界的广泛认同。笔者赞同该观点，主张应珍惜此次修法的良机，将实践中急需的一些重要制度和措施写入该法中。例如，公众环境权、环境信息公开、公益诉讼、惩罚性赔偿、行政问责制、行政代执行、按日计罚等。
　　现行环境保护法存在的主要问题，笔者认为主要有以下三点：
　　第一，现行环境保护法已不适应市场经济体制的要求。现行的环境保护法主要内容继承了1979年环境保护法(试行)，而环境保护法(试行)是计划经济背景下的产物，主要强调以命令加控制的手段来解决环境问题。尽管政府的行政控制手段在治理污染方面有其积极作用，但是，也有着诸多弊端，例如，环境保护部门存在着人力资源缺乏、执法手段单一、行政强制力不足、权力寻租等问题。特别是1992年中国确立向市场经济体制转型以来，市场在资源配置中的基础作用日渐明显，通过市场手段可以使环境资源达到最优利用。例如，碳税制度、碳排放交易制度、生态系统服务功能补偿制度（简称生态补偿制度）等。但1989年的环境保护法缺乏对环境资源的市场机制建构。
　　第二，现行环境保护法涉及的环境保护机构众多，在具体执法过程中存在缺位、越位和错位的现象，出现众多机构有利益时争先恐后，有负担时退避三舍的现象，甚至导致机构之间地盘意识很强，矛盾讳莫如深。
　　第三，现行环境保护法未起到统领环境资源法律体系的作用。其内容局限于污染防治，污染防治法色彩浓厚，缺乏对自然资源和生态保护的系统规定，不少条文文字表述模糊，容易引起歧义，很多单行法在原则和制度方面已经突破了环境保护法的规定，以至于其基本法的地位受到怀疑和挑战。现行环境保护法法律效力层次不高，它与其他单项环境法律都是全国人大常委会制定的，从效力上看，它们均属于一个层次。
　　环保立法修改是个繁琐又慎重的过程，必须本着对下一代高度负责的历史使命，在立法和思路上既要符合科学性、前瞻性，又要具备可操作性、实践性。笔者认为，要从五个方面完善立法：
　　首先，应当明确环境保护法的基本原则，应当包括：环境保护优先原则、预防原则、合理开发利用原则、污染者负担受益者补偿原则、公众参与原则。
　　其次，应强化环境保护法的基本法作用。强化环境保护法的统领作用，进一步完善环境立法体系。具体来说，主要有以下几个方面内容：其一，强调环境保护法的综合性，完善环境法律规范之间的逻辑结构。环境保护法应侧重于综合性目标、指导思想、基本原则、基本制度的规定，应当剔除其具体的法律措施及大量实施法的内容，增强对生态环境和自然资源保护的原则性规定。其二，单行环境法律规定应当增强可操作性，避免立法上的重复和交叉。其三，提高环境保护法的立法层次，建议由全国人民代表大会对其进行修正。
　　再次，应建立环境公益诉讼制度。2011年民事诉讼法修正案草案关于诉讼主体资格问题的曾引起学界广泛关注。现行民事诉讼法第一百零八条规定：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织。依据此条规定，在环境公益诉讼中环保非政府组织并不具备原告资格，不过司法实践中对此已经取得重大突破。
　　复次，应建立生态补偿法律制度。流域生态补偿机制、森林资源生态补偿机制、矿产资源生态补偿机制以及野生动物生态补偿机制需要法律制度的保障。建议修改我国环境保护法时，应确立和完善上述法律制度，可以考虑制定生态补偿法或生态补偿条例。
　　最后，应解决环境保护法及其他环境立法中存在的环境管理机构设置重叠或空缺的问题。建议修改环境保护法时，应当授权国务院出台行政法规，对县级以上环境保护部门的设置进行统一规范，并理顺国务院相关职能部门在环境资源管理上的权力、职责，解决权力交叉重叠、职责缺位的问题，在国家立法层面上力求避免部门立法、地方立法、统管与分管、权力与利益分割的混乱局面。
　　（作者系中国环境法研究会副会长、中国政法大学教授）