保护地现状与政策促进——陈立伟

花盼非花

2013环保倡导行动网络中期年会
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2013-6-7 17:54 上传

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流域管理与长江上游生物多样性保护

主讲人：王亚民

    天南给我一次机会，让我可以向大家做下汇报。稍微解释下我的工作性质，因为大家对政府关系似乎总停留在吃吃喝喝上。以前曾经是，但自从有新的政策后，吃喝就减少很多了。因为我也从草根出来，大学毕业后在雾灵山保护区工作了四年，后来慢慢成长起来。所以我们对自然保护有一些小小的心得。实际上我们在做工作很多时候要看面向的受众，和想影响的人群，特别重要的就是政府。因为咱们中国的政府是超级无敌的，基本上什么都管。所以说我们如果要做一件事，要在小的方面拿一个案例的分析，案例研究所一些好的结论、好的成果要想推广，没有政府的支持是不可能的。所以这里面有一个很重要的环节就是要与政府打交道，把成果转换成一种生产力。
    今天因为天南给我的命题是有关政策推进，所以我会从保护地这方面做下分享。保护地这个词，在英语里存在很长时间，翻译过来是protect area。但是翻译时间的话，也是近两年才刚刚开始用。可能大家比较熟悉的地方像自然保护区、森林公园、湿地公园还有风景名胜区。我们把这些凡是和保护有一定联系的地方都叫保护区。这个叫法是因为有一个理解上的相通性，也比较容易一点。
在保护地来讲，大家都知道黄石公园。实际上黄山公园只不过是1872年经过美国法律确认的具有法律地位的国家公园。在黄山公园之前还有一个优山美地（YOSEMITE）。优山美地是最早建立的一块保护地，但那时候没有经过法律确认，所以被黄石公园给占了先。到现在为止，全世界一共有两万多处保护地。中国保护区有2600多个，森林公园2200多个，还有一些湿地公园是5，6百个。地质公园，水资源保护区，还有风景名胜区。像黄山就是森林公园，国家自然保护区和5A级的风景名胜区。所以总共这些加起来应该是5000多处保护地，占国土面积15.5%。所以面积还不错。我们经过分析，这些保护地起到一个非常重要保护生物多样性的作用。大家可能对生物多样性比较了解，我非常简单回顾下。生物多样性保护是有四个层面：基因、物种、生态系统、景观。从微观的基因慢慢尺度越来越大，越来越宏观。物种是承载基因的一个载体。到了生态系统比较大，比如我们常说的森林多样系统，草原生态系统，湿地生态系统等等。不同的生态系统组合在一起就是景观。Landscape翻译成景观比较勉强，它实际上是不同生态系统的一个融合，因为不同生态系统中间都存在互相关联性。在国际上的认识，一开始是对物种保护，特别是在上世纪七十年代，对增长的局限，环境的发展和环境的恶化有一些认识之后，对物种保护开始()。后来发现物种保护不够，因为物种生物存在栖息地，生态系统跟栖息地的保护，现在的话更进一步扩展到景观的保护。所以这样是认识的过程。
    今天向大家汇报的主要是三个问题。中国保护地简要介绍；保护地存在的问题；我们做的一些政策促进与实践工作。提到保护地类型，比较常见的有这十来种类型。很多类型大家不是不太熟悉，像水产种质资源保护区、水源保护区和文化林。还有那种保护小区，面积可能就1.5公顷大，如果在()的话，那种示范会更多。自然保护区的话主要是占大头。按ICM的标准的话，自然保护区的标准是非常严格的，它属于1级的，A1的自然保护区。在中国讲的是核心区是严格禁止人为的活动。在反控区是可以进行科学研究的，试验区在中国的定义里面是可以适当的进行军事活动的。回头我们再进一步的详细介绍。数量是这样的2640平米，占国土面积的14。7%，这是全国保护区分布的大致一个情况，大的黑点表示国家级自然保护区。第二大类是森林公园。对森林公园的性质，可能与大家理解的比较接近，就是交了票就可以进去玩，比较享受这种。森林公园和自然保护区的区别很明显，就是它可以允许大众旅游和休憩的，一共是2747处，这个地方有些重叠。而且有些保护区同时又是森林公园，风景名胜区属于住建部，以前是城建部，像九寨沟，庐山、黄山，这些有名气的大家去的地方基本上都是。地质公园，属于国土资源部负责。今年六月份会在北京开一个地质公园的国家研讨会。这个比较专项，特别是在地质年代的特定的保护，现在也不是特别多，180多个。湿地公园，近几年发展起来它是脱胎于湿地保护区，适当的照顾大众的欣赏，文学或者美学方面的需求，然后有一些湿地公园的建设，也分国家级和地方级。这个是水产种质资源保护区，是王教授当时工作的一些主要内容，二百多处。水利风景区在一些比较大型的水利工程的环境下面搞一些休闲度假的活动。这个世界自然文化遗产也不是非常严格规定的东西，只不过社科文组织有这么一个项目，然后中国申请了41处。黄山也应该是自然文化遗产。
    现在跟大家分析下保护地存在的问题。我当时做了一个表，对中国保护地现在存在的问题做了个分析。大概就这么几个内容，一个是分布，分类，地方投资，社区控管，还有一个，想不起来了。对于分布来讲，这是全国保护区的分布图，黄点的就是国家级的，绿色的方块，请大家注意下，这是国务院2010年批准的中国生物多样性保护优先战略行动计划里面所涉及的全国最重要的32个陆地生态系统和3处海洋生态系统。可以看到这是羌塘保护区，这是珠峰保护区，这是新疆青海湖保护区。对这些分析的话，可以看到一个就是说保护区大部分集中在东部和中部；第二个就是说，西部的少，但是面积很大，都是超大型保护区，像卡拉麦里保护区的话就是好几万平方公里，羌塘保护区是17、8万平方公里，相当于一个国家的面积。东中部的保护区数量比较多，面积比较小，这是跟历史发展有关系的。这边存在什么问题呢，就是说，像画的这些绿色方块里面32个陆地优先保护区域的话，这个保护区的覆盖度不够，我们可以看到这个天山准格尔盆地保护区，这个地方面积非常大，根据科学院专家的意见对这个地方做生态系统的一个保护，但是中间只是十来处保护区，连10%都不够。在国际标准上有一个说法，就是每种生态系统至少保护10%的面积。这是对于分布的要求，但中国现在存在很大的问题，要进行调整和研究，包括保护区要有多大面积才能够保证生态服务功能的发挥，然后中国应该要有多少保护区域才能够维持住中国的生态服务功能。生态服务功能的话我们一般指土壤的含氧，水源的含氧，所以和人类比较不同。
    第二个就是分类，分类有10来种类型，10来种类型有一个特点，就是它的功能各自不一样，并且它归属不同的部委，所以他们的投资渠道也不一样，如果说分类的话有一个共同的特点，我们希望可以解决的一点。就是说按照保护地保护功能的面积来算，以这个来进行工作的方向。这个分类有这么多的类型有什么不好呢，举一个简单的例子吧，像怎么所处的黄山，它又是5A级的风景名胜区，又是国家保护区，又是国家级森林公园，我记得最多的地方可能是新疆的哈纳斯保护区，一个保护区挂了5个牌子，这种挂牌的话对应了不同的部委，对部委来讲，它是有不同的投资渠道，比如像国家级保护区里面有经费。哈纳斯一年能得到500万人民币的经费，同时哈纳斯保护区又是天然林保护区，对天然林的补偿的话是800万。它还是风景名胜区，从住建部拿到钱1300万。仅仅这些项目的话已经超过2、3000万了。所以说国家存在一个重复投资的问题。对地方来说当然是好事了，你一套人马几块牌子，可以从不同的地方拿钱。做一样的事能拿4、5份钱。但是对国家来说是一个很大的投资漏洞。另外一个就是说可以规避法规。比如说保护区的话有保护区管理条例，风景名胜区有风景名胜区管辖法。保护区的话不允许你在核心区进行经济活动。有人去举报和检查的话可以说我们是按照风景名胜区去做的。可以打这种政策和法制的擦边球。分类的话我们觉得应该从保护地面积和保护功能面积来进行划分，比如说这个保护地，70%、80%的面积都是来保护的，那就把它作为保护区。保护区的应该是全额进行投资，如果是30%、40%的话可以把它搞成公园类型的。所以这是关于分类的问题。
    基本来讲，保护区的建设一直存在于经费缺乏。在2000以前只有那么300块钱到700块钱之间，同时其他发达国家是这样算的。国家积极保护的情况是好一点，国家和政府部委的投资，地方上稍微有点配套，到了省级和市县的话这个事情就没有保证。稍微详细点讲就是关于保护地的投资，政府资金投入主要方式，我们测算了一下，大概其实在保护区来讲，整个全国的保护系统的话大概有20万，那么实际上总经费的需求有300多万，这个非常少。比如说三江源自然保护区，这是一个很大的保护区，国家投资是每亩地一年给5块钱，同时期我们农业的补贴是300块钱一亩。所以这个有差别。实际上保护区在这种生态系统服务功能的作用是比农业少不到哪去。还有一种可能的方式是社会投资。但是这东西现在看起来条件还很不成熟。第三个是旅游资源开发的回馈，包括很多的保护区，很多有条件的，在离大中城市比较近的地方和交通设施比较便利的地方都有些旅游的开发，对这些费用的话能不能一部分返还到保护管理的费用。还有一些大中型的工程项目，能不能上一定的税，比如签了大型项目，百分之一或者千分之一，拿回来作为保护的费用。这就涉及到一个生态补偿的转移支付的事情。可能大家有听说过TED，生态系统经济学，也是前几年联合国开始力推的，但它的计算上出现很多的问题，包括对氧的提供的市场化，经济化，很难做。在中国实际上已经有在管生态补偿，或者叫转移支付，前者的话环保部找了400亿，专门针对保护区周边的300个县进行转移支付，是因为当地自然保护的保护区或生态系统，这是为国家做了牺牲，这个牺牲体现在当地牺牲了自己的经济发展机会，你不可能让国家收益，地方去受苦。所以这个道理是说的过去的。用国家的政策来进行补偿或者支付。这个工作做的很早，从02年开始就有了，然后每年都有一些心得内容补充进去。一直到在安徽这块10年有新安江，我们跟前这条河就是新安江的上游，这块的话就是跨省流域的环境保护。在“十二五”中间有关于生态补偿的新的政策。
    这些实践的话我就不再详细讲了，这涉及到的东西比较多，存在的问题也比较多。它的特点还是政策的主导，然后钱也是通过政策来下拨，并不是把钱直接的给单位和个人。那么现在的问题是没有法律地位，还是政策，还不是法律，然后它的补偿目的是为了补偿因为生态利益或者因为环境污染收到的损失，并不仅是针对生物多样性保护，所以说它的目标不是特别明确，比如说我们做一些访谈，到了地方上问老百姓，你这钱是怎么得来的，他说不知道，莫名其妙的上面发过来一笔钱。可能是生态林保护，可能是千叶林保护，也可能是一种转移支付，他的目标非常不明确。这是关于补偿方式，补偿标准都不是特别明确，当然我只是做一个抛砖引玉的工作，实际上在整个保护地中间的话我们准备设一些很多的课题去分析这些事情。并且我和亚民也是参与到了一个保护地法的推进，我们希望通过这些科学的分析或者经济学方面的分析能把这保护地法作为一个法律来推进。那么有一个好点的消息，就是今年的两会中间，很多人大代表，和政协委员同意了。我听说好像人大环资委已经开始准备立项，下一步可能就会派一些调研组进行调查。谢谢大家！
提问与分享
张伯驹：我只想问一个关于管理这块。最近这几年事实上，应该是林业局比较多，很多自然保护区当地管理机制变化，成立一个相当于地方政府的保护与开发管理委员会，通过管委会替代或执行一部分保护功能和开发，因为我之前在长白山做过比较长的案例，跟了四五年，就是看到像长白山国家保护区，它的管委会进入以后其实是以开发为主，保护这边的硬件确实有投入，但是软件削弱比较多，尤其是保护委开发的路，但是好像在四川，因为我没有去，但是也有一些的观察听说还是有一定效果的。我想听一下您对管委会的观察。
陈立伟：这个形式我倒觉得不是很重要，但害怕没有监督。你提到长白山，好像今年六月底的话他们要开一个叫世界保护地联盟倡议活动，我因为很多年没有去长白山，我看报道，认为管委会是起到一个很坏的作用，因为管委会的目标一开始是把经济发展和保护找出平衡点，他们欠缺监督，他们受地方经济发展要求的压力太大，扛不住，或者干脆说是因为领导有他们的想法，从经济发展的角度想比较多，而且不是从一种保护的角度。所以它的有效性有好的，但不太多。并且管委会如果能在地方上把法律，经济和地方上的行政统一起来，但也不是不可以。关键是监督和执行。
王亚民：保护区我接触的比较多了，我感觉很多保护保护区已经变成耗用国家财产，资产手段，而不是真正进行保护，这方面的事例非常多，其实保护区很多并不是缺钱，只不过这些钱如何用到合适的地方，如何提高用钱的效率是最重要的。我是做海龟的，广州惠东有个海龟保护区，大概有一头到两头海龟，有三四十号人，看着这几头海龟，一年国家资金大概有几百万到上千万，然后养活一大批人。国家做保护的钱都用来养闲人了。所以这是保护区很大的问题。所以我觉得目前的重点是整顿钱的使用，和钱的使用效率，投入比例很重要，现在已经在做这方面的核算，要审查保护区的财政是用来干什么的，它的投入和产出成不成正比，你怎么看这个问题？
陈立伟：您说的是非常重要的一点，就是说即使拿保护区来说的话也存在这样的问题，缺少一个评估体系，比如说第三方的评估，保护区从省级到国家级都有评审，但是成为国家级保护区之后，每几年，有没有一个评审，比如说有没有达到原设目标，如果达不到，能不能降级，或者干脆撤销，这个工作目前没有，像类似这种东西都很多，有些保护区，想我曾经工作过的雾灵山保护区，我去年也曾经做过一个调查，就是保护区的开发地方旅游很强烈，它正好处在北京天津承德唐山中间，它的前山农家乐已经有5000张床，后山有2000张，它这种发展大众城市旅游是不是还能叫自然保护区，是不是改叫森林公园就算了。这中间就缺乏能上能下的考评机制，所以我们保护地法的推进里面也有这方面的特色，把这些考评的体系放在第三方来做。
卢红雁：如果像你说的改成森林公园的话岂不是地方政府求之不得？
陈立伟：现在有个趋势，你看大多数保护区基本上都在20世纪的8、90年代，到这个世纪的前几年，因为那个时候还处于抢救性保护，但是保护完了之后，地方政府就发现，给自己带了个紧箍咒，因为这保护区可能有矿山，有矿产资源，有水利资源，可能有旅游资源，但是因为申请保护区，你不能开发这些东西，所以牺牲了很多机会，要不然调整它，要不然就让国家直接给你付钱，一年差300多亿，有335个国家级自然保护区，一年一个保护区矿一个亿，没多少钱，一年几万亿的GDP的话来说没多少钱。
扎西多杰老师：我想咨询一下保护区的名称问题，我们三江源的保护区大家都知道是很大的保护区，但是它有个保护站，没什么保护。还有一个是，三江源这块，主要是藏族，藏传佛教，对保护的意愿很强，这可能跟其他地方不一样。这个地方不是分配的，也不是老百姓没钱都拿着命去保护这种状况。这跟其他地方不一样，上次北大的一个老师就问，如果现在开矿的来了，他有全部合法的手续，你让不让他开？他们说不让开。第二个问题，如果开了以后一分钱都不拿走，全都留在你们村子里面，帮你们村子，要不要？他说不行。第三个问题，就是说合法的手续全部看完，而且现在技术特别高，后面把这个草原修复得比以前还好，假设啊，环境没有问题了，把矿挖出来，什么全留给你们村子，而且把你们的生态恢复得比过去还好，你干么？还不干。这样一个状态，保护意愿和其他地方不一样。所以保护意愿特别强烈，就是没有保护权利。其实有些保护能力也蛮强的，但是他需要跟主流交流，比如说他不会说是保护区，他可能说我是天生的，所以现在两个问题，一个是大的保护区没人做，第二个是老百姓有这么大的意愿，而且三江源不可能按照自然保护条例来做，核心区不能有人。一旦这里需要的话，那就是()，()就是无人区，无人区就是无法区，三江源，青藏高原所有有人类的地方，没有()，从来就没有开过地，是这么一个情况。所以这个外面都不太清楚，
所以我们现在在做保护区里面的社区计户。这个计户怎么弄，我们一个是按户，因为草场是承包到户的，一户的面积有的就2，3万亩，特别大。还有一个种族，种族是怎么样子，我们有大队，乡，或者是生态队，再没有了。比如我扎多，兄弟几个。就是亲戚啊，兄弟啊，我们叫部落族，也叫帮，所以现在以帮为单位跨保护区。还有一个以产权为单位，没有那么大的帮，以户为单位，划保护区，这样子我们说三江源沱江楚玛尔通天河源野生动物核心区。这里面的我们做的相邻的一个村，乐池村，28个帮，所以可以划28个保护小区，这个就活了， 三个原则，一个是户数原则，一个是文化宗教原则，第三个是保护原则。这三个原则齐了的话，保护区就激活了。是最低成本的人民参与角度。大家自愿的一个保护。现在这样的小黄河区域，你建议我们应该做什么呢，我们这个自己说就叫三江源生态保护公益保护小区，这是一个公益的，没有以前的比较，是自己做的。生态就是生态，一个一个这样的小保护区有几百多口人，有的一个村只有28口人，各个村不一样，所以这种小保护区我们今年开始推这种东西，所以今天我们国外也好，国内也好，不一定要学成什么样子，现在有个路子将来跟政策接轨，所以这种小保护区应该叫什么名字，注意些什么。
陈立伟：个人的浅见，不一定对。三江源保护区在这，羌塘在这，在规划里面是沿线，实际上中间有间隔。这两个保护区我都去过，还有可可西里那边我也带了两三天，这个地方条件确实比较艰苦，我觉得有两点。第一点我们的政策法律，都应该尊重当地的文化，不管是藏族的文化还是维族的文化，还是彝族的文化。但是它世世代代深入的它自有一套承前的文化传承，这个文化其实是中华文化中人和自然这种牵连合一的东西，这个非常重要，所以我们不能隔开这种联系。第二个，所有的开发商都会说我们会把生态系统恢复得跟以前一样甚至更好，这是在撒谎，这是在欺骗。这是不可能的。因为像这样的高寒地区，生态一旦破坏了，不可能再恢复。它的土层很薄，几万年才形成一点点几厘米，几毫米，一旦破坏之后不可能恢复。所以这是一个。刚才您说的保护小区的事我觉得是一个新出现的情况。我们的政策和法律的制定严重的滞后。实际上你把它叫做三江源保护区，三江源保护区好像最近面临调整吧，以前比这个还大，后来缩小了。也考虑到地方经济发展，好像有矿产资源的开发。这个保护区本身原来叫保护区是一个正式的叫法，一个载体，才能够上到政府的序列里面。能够保证你的正常投资得到法律地位。你姑且把这坚持住。至于这个保护小区的话我觉得这完全是自发的，可以把它做的更大一点。保护小区的话实际上关注的比较微观一些。比较具体一些的问题。关注水源地，资源，之间的关系。其实这些事情在做的时候比较多，一时半会儿也讲不清楚，包括资金的调配。就像我们之前说到的小微贷款的问题，实际上都是在打擦边球。因为除了银行系统之外，你自己再搞些贷款，好像民间自助的经费的流转，实际上这是没有政策，但是没有政策并不是代表不是个方向。我觉得可以继续这样发展下去，然后尽可能在法理上法律上站得住脚。
卢红雁：就一句话。您刚才提到的名称的问题，协议保护的事情也听过很多了，所以我们也做，像保护国际那边可能也在你们这边推，我觉得把你们那种家庭或者综合的保护作为协议保护区，你觉得怎么样。协议保护这个词后面我们可以再谈，就叫协议保护区。未来它跟政策接轨空间非常大，跟国际接轨空间也非常大。
   （速记整理，仅供参考）

纪绍伟

保护环境，人人有责