设立环境保护专门审判组织机构的可行性研究（朱海根）

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设立环境保护专门审判组织机构的可行性研究——以鄱阳湖生态经济区和瓷都生态城市建设

作者：珠山区人民法院 朱海根  发布时间：2013-05-06 09:55:38

                        （全省法院鄱阳湖生态经济区环境保护专题论坛三等奖）
　　改革开放以来，我国经济社会发展取得了巨大成就，但在推进工业化、城市化发展建设的过程中，环境与发展的矛盾日益突出，环境纠纷日益增多，相关司法需求日益增大，能动司法背景下环保司法机制改革也破茧而出。2007年，云南省开始探索建立环保司法新机制，环保法庭走进了人们的视野。2009年鄱阳湖生态经济区建设上升为国家战略，对人民法院生态环境司法保护工作提出了新的更高的要求。2010年以来，我省部分基层法院积极进行审判组织改革，九江市修河流域沿岸的4个基层法院，成立了“修河流域生态环境保护合议庭”，专司与修河流域生态环境相关的刑事、民商事和行政案件的审理。鄱阳县法院经县编委批准，设立了环保法庭，实现生态环保案件审理专业化，提升了生态环保司法水平。

　　笔者认为，在鄱阳湖生态经济区内基层法院和中级法院设立环境保护专门审判组织机构，是对这一要求的较好回应。为此，笔者以景德镇市珠山区为样本，先后走访了该地区环保、水利、信访、国土等部门以及部分街道社区，通过各种渠道了解省内外环境保护专门审判组织机构的运行情况，并结合问卷调查进行了专题调研，形成本调研报告。:

　　一、当前珠山区环境保护现状

　　近几年来，景德镇市高举生态建设旗帜，坚持可持续发展理念，着力推进产业转型发展，在促进经济社会与环境保护协调发展方面取得显著成绩。作为城区的珠山法院，始终坚持为瓷都环境保护提供坚强司法保障。现将该院近五年涉环境类诉讼案件特点分析如下：

　　1.涉环境类案件总量偏少，且以破坏环境资源保护类刑事案件为主。2007年至2011年期间，珠山法院共审理各类资源与环境保护案件73件，占结案总数的1%左右。其中，刑事案件37件，占环境类案件50.68%；民事案件3件，占4.11%；行政非诉执行案件33件，占45.21%。（见图一）。

       图一：环境诉讼案件类别情况

  

　　2.涉环境信访投诉逐年增多，集体访现象突出。据统计，2007年珠山区涉环境信访投诉有7件，2008年为10件，2009年为28件，2010年为46件，2011年为62件，涉环境信访投诉数量逐年大幅上升（见图二）。上述信访投诉案件基本涵盖了环境污染的各种类型，其中水污染信访投诉29件，空气污染信访投诉24件，噪音污染信访投诉36件，固体物污染信访投诉27件，其他37件（见图三）。另外，近三年涉环境信访中集体访现象突出，发生的136起涉环境信访案件中集体访16件，涉及信访人员243人。

　　图二：涉环境信访投诉数量情况

　　　　

　  图三：涉环境信访投诉类型情况



　　3.涉企业、餐饮住宿环境纠纷集中，环境保护与经济发展矛盾凸显。近年来，随着瓷都经济的快速发展，工业与服务业发展迅猛，节能灯、陶瓷、医药等产业造成的工业污染有所上升，餐饮住宿服务业的兴起，造成了废气、油烟、噪声、污水等的污染，环境保护与经济发展的矛盾凸显。近五年审理的3件环境纠纷民事案件全部涉及企业、餐饮住宿，153件涉环境信访投诉案件，超过半数涉及企业、餐饮住宿。

　　4.“公益诉讼”鲜为人知，群众通过司法途径保护环境的意识不强。环境公益诉讼，是保护环境的重要武器。但在本文形成前的问卷调查中，当问及“你了解环境公益诉讼吗”？有66.3%的人选择“没听说过”，有9.3%的人选择“不太了解”，有13.2%的人选择“听说过”，选择“了解”的仅为11.2%。当问及“你的周围环境受到污染时你会怎么做？”有89.3%的人选择“向政府反映”，仅有10.7%的人选择“向法院提起诉讼”。由此不难看出，目前政府机关在环境保护中发挥着较大作用，而广大群众通过司法途径保护环境的意识尚不强，环境司法保护作用尚不明显。

　　二、关于设立环境保护专门审判组织机构的司法实践分析

　　近年来，全国各地法院积极探索环境司法保护的模式，努力加强涉环境纠纷案件司法审判工作，并取得了一定成效，这为我们提供了有益的参考。

　　（一）环境保护专门审判组织机构的几种模式

　　从各地法院的司法实践来看，目前环境保护专门审判组织机构主要有三种模式：

　　1.环境保护审判庭。为有效应对频繁发生的环境污染事件，有效地化解有关纠纷，省内外多地相继成立了专门的环境保护法庭。如贵阳市中级人民法院环境保护审判庭、无锡市中级人民法院环境保护审判庭、玉溪市澄江县人民法院环境保护审判庭以及我省鄱阳县人民法院环境保护审判庭等，它们与传统的民事审判庭、刑事审判庭等一样，系经过编委核定的法院内设机构。

　　2.环境保护巡回审判法庭。如大连市沙河口区人民法院环境保护巡回法庭、常州市新北区人民法院环保巡回法庭、南京市建邺区环境保护巡回法庭等。它们并非法院的常设内设机构，而是根据民事诉讼法规定，对某一类案件开展的巡回审判方式。这类环境法庭往往设在当地的环境保护行政部门，法院安排法官定期、不定期地前往法庭审理案件。如常州市新北区人民法院环保巡回法庭即设在新北区的市12369环境信访举报受理中心。

　　3.环境保护合议庭。根据民事诉讼法规定，合议庭属于法院审理案件时的一种审判组织，与独任审判相对应。合议庭往往设立在法院的审判庭内，其并非是法院的内设机构。如江阴市人民法院环境保护合议庭、我省修水、武宁、永修、共青城等人民法院的环境保护合议庭，合议庭成员由一名行政庭法官、一名民事庭法官、一名刑事庭法官组成，涉及环境诉讼案件统一由环境保护合议庭审理。

　　（二）环境保护专门审判组织机构的运行困境

　　设立环境保护专门审判组织机构，旨在更加专业、高效和独立地审判环境诉讼案件，增强政府和公众的环境保护意识，切实有效加大环境保护执法工作力度。但根据各地近年来的司法实践看，这些组织机构在运行中面临诸多问题。

　　1.环境诉讼案源稀缺，环境保护专门审判组织机构“叫座”不“叫好”。笔者了解到，上述成立环境保护专门审判组织机构的法院普遍存在环境诉讼案源稀缺的问题，有些法院尚未受理过纯粹意义上的环境诉讼案件，审理最多的是行政机关提起的非诉行政执行案件。贵阳市中级人民法院环保法庭成立后的近1年时间受理的环境案件85%是森林违法案件，涉及水环境污染的案件只占5%。然而，看似“叫座”的环境诉讼却并没有真实地反映贵阳市的环境污染状况，贵阳市水污染状况比较严重，当初环境法庭的设立就是以解决水污染问题为初衷的，水污染案件案源的缺少与污染现状极不相称。由于目前法院审理环保公益案件的功能缺失，导致配合环保行政部门执法成为环保法庭主要的“职责”。

　　2.“零公益诉讼”，环境法庭面临立法与现实双重困境。环保法庭自设立始就被寄予打开环保公益诉讼大门的期望，然而现实与预期反差巨大。辽宁省作为较早成立环境保护法庭的省份，环保审判机构成立15年却没有审理过一起环保公益案件，环保法庭只是协助行政“执法”。昆明、玉溪、无锡以及我省鄱阳的环保法庭也均遭遇了“零公益诉讼”的尴尬局面。我省法院近五年也只审理了2件公益诉讼环保案件。现行法律对于环境公益诉讼的诉权、诉讼模式、诉讼费用等均无规定，由检察机关提起公益诉讼，实践中存在争议，由社会团体提起公益诉讼，法律依据不足，公民个人提起公益诉讼，由于目前我国普遍存在公益精神的缺失，在实践中也存在着巨大障碍。此外，公益性诉讼在实践中更是存在诉讼成本大、举证难、证据保全难、审理难、缺乏统一鉴定标准等诸多难题。

　　三、设立环境保护专门审判组织机构的必要性分析

　　（一）设立环境保护专门审判组织机构是强化环境司法保护的有效途径

　　环境纠纷由于其案情的复杂性、环境问题的不确定性以及涉及面的广泛性，决定了其审判的专业性。环境纠纷案件对法官的专业知识要求较高，但当前我国环境法专业设置较晚，法官对环境法的知识掌握得相对较少。当前环境纠纷案件的审判，基本又都分散在民事审判庭和行政审判庭，法官在处理环境纠纷案件时在法律专业知识和法律技术上往往遇到较大困难，一定程度上影响了审判的效率和公正程度。设立环境保护专门审判组织机构，通过环境案件的集中管辖和专人办理，一方面可以强化环境案件司法处理的专业化，另一方面可以最大程度地保证法律适用的统一，节约司法资源，提高审判效率。

　　（二）设立环境保护专门审判组织机构是服务于鄱阳湖生态经济区建设和瓷都生态城市建设的现实需要

　　景德镇地处赣东北，生态资源优势，市委市政府一直高度重视生态环境建设。近几年，特别是鄱阳湖生态经济区建设上升为国家战略以来，景德镇市高举生态建设旗帜，坚持可持续发展理念，着力推进产业转型发展，把生态旅游确定为促进经济社会发展的三张主牌之一，在推进经济社会与环境保护协调发展方面取得显著成绩。但即便如此，在经济社会不断发展的同时，环境问题和环境纠纷仍然较为突出，陶瓷产业还存在煤烧明焰隧道窑等高污染、高消耗及低附加值因素，乱挖砂、淘金、乱砍、滥伐等违章开发建设时有发生。珠山法院，作为该市唯一的城区法院，为瓷都环境保护提供更加强有力的司法保障责无旁贷。

　 （三）设立环境保护专门审判组织机构是法院参与社会管理创新的必然要求

　　社会管理创新是社会建设与和谐社会理论的深化，其根本目的在于更好地化解社会矛盾，维护社会稳定。人民法院作为社会管理创新的重要主体，在参与社会管理创新过程中，必须立足自身的职能定位和工作职责，找准突破点，强化司法审判的延伸功能和服务功能。成立环境保护专门审判组织机构，从司法审判方面加强环境法的实施，及时妥善化解经济高速发展过程中日益增多的环境纠纷，提高处理环境资源纠纷的效率，实现经济发展与环境保护的同步发展，促进人与自然的和谐相处，可以说是法院参与社会管理创新的必然要求，同时也是法院发挥司法能动作用，服务大局，服务中心工作的重要内容。

　　四、环境保护审判组织机构的模式构建

　　当前，我国各地环境司法实践正在如火如荼地展开，环境保护审判庭、环境保护巡回审判庭、环境保护合议庭等多种司法模式并存，如何构建适合珠山实际的环境法庭模式，是我们必须要面对和解决的问题。

　　（一）三种模式的优劣比较

　　环境保护审判庭。设立专门的环境保护审判庭，优点是机构、人员均相对稳定，对司法专业化的要求也更高，但基层人民法院设立专门的环境保护审判庭，最大的障碍是人员编制问题。

　　环境保护巡回审判庭。以常州市新北区人民法院为例，新北法院“环保巡回法庭”确定一名庭长、一名法官和一名书记员为环保巡回法庭的组成人员，常州市环保局指定法制部门1名负责人和1名工作人员为日常工作联络员，法院可视案情需要，聘请有关专家作为陪审员组成合议庭。这种模式，优点是设立不需经编委审批，审理方式也较灵活，与环保部门的沟通和联系比较密切，法制宣传效果较好。其缺点是案件审理范围仅限于环保行政纠纷和行政机关提起的非诉行政执行案件，而不能囊括环境民事纠纷和刑事犯罪案件。

　　环境保护合议庭。以江阴市法院为例，江阴市法院“环境保护合议庭”建立了刑事、民事、行政“三审合一”的审判模式，其优点是成立比较快捷简便，审判庭内部即可自行设立，同时实现了涉环境纠纷案件的集中管辖。缺点是与环保等行政部门的沟通联系欠缺，专业陪审员资源未能予以充分利用，职能单一。

　　（二）构建珠山区环境保护巡回审判庭“三审合一”模式

　　按照为鄱阳湖生态经济区建设和瓷都生态城市建设提供强有力司法保障的要求，珠山法院应构建一个符合现有司法程序和当地实际情况的环境保护巡回审判法庭。具体建议如下：

　　“三审合一”灵活巡回审判模式。设立环境保护巡回审判庭，环境保护巡回审判庭由法院分管院领导总牵头，成员由民一庭、刑庭、行政庭资深法官以及具有环保职业或专业背景的人民陪审员组成。环境保护巡回审判庭实行“三审合一”的灵活审判模式，即各类复杂、疑难、影响较大的涉环境刑事、民事、行政案件由巡回审判庭统一审理，简单的涉环境纠纷案件则由各业务庭自行审理。

　　固定巡回审判与流动巡回审判相结合。采用固定巡回审判与流动巡回审判相结合的方式，积极推进能动司法，做好司法延伸服务，着力解决环境矛盾纠纷，提高群众环境保护法律意识。按照城市规划特点，设立若干固定巡回审判点，巡回审判法庭的审判人员定期轮流到审判点工作，对相关涉环境纠纷进行现场立案，对简易纠纷可就地调处；对无法及时解决的纠纷，审判人员在告知当事人诉讼风险后也进行现场立案，并尽量安排下次巡回审判点工作时间进行开庭。对于涉及环境保护的民事、刑事案件，视情采取流动巡回审判还是固定审判方式。如到非固定巡回审判点进行巡回审理，可提前通过当地社区或其他基层组织告知群众。

    职能上侧重于延伸服务。为解决现行环境法庭司法实践中遭遇到的困境，环境巡回审判庭应侧重于法制宣传、咨询等法律延伸服务。如每年可由分管院领导定期组织专项调研和开展工作协调。可以在市或区环保局内部设立固定的巡回审判点，并定期巡回现场办公，受理环保维权法律咨询、诉前调解环保行政纠纷、诉前调解环境保护民事赔偿纠纷、审理环保部门申请的强制执行案件、审理涉及环境执法行政诉讼案件。