自然保护地课程互动精华——自然保护地总论

合一绿学院

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《社会公益型自然保护地课程》

课程一：自然保护地总论

课程时间：2017年5月16日
课程讲师：马剑、田犎
讲师介绍：
马剑
桃花源基金会副总裁，有超过15年生态保护一线的工作经验，曾任大自然保护协会（TNC）中国执行主任（2013-2015）。

田犎
桃花源生态保护基金会副总裁。毕业于北京航空航天大学，曾做过飞机设计师、纪录片导演，现负责桃花源基金会科学指导及保护地项目执行。田犎2004年进入保护领域，长期致力于推动协议保护在中国和亚洲区域的发展，具有丰富的保护项目设计和管理经验。

Q1：自然地的保护和政府主动权的保护两者之间，是前者对后者的补充么？是什么样的关系？
马剑老师：这个问题应该是指，社会公益型自然保护地跟政府做的保护地两者是什么样的关系。社会公益型保护地，是由政府之外的力量去做管理的保护地。这个概念和政府保护地，可以有一定的交叉。
中国有2740个保护区，在这2740个保护区中，有一些建而未管。也就是它建起来了，但是没有管好。所以政府可以把这一部分的保护区交给民间力量去做管理，相当于政府建，民间管。
第二种是民间建，民间管。这个相当于在政府建的保护地的体系之外，新增了保护地，是另一种类型。
所以这两者可以交叉，也可以分开。
　　　　　　　　　　　　　
Q2：社会公益机构的保护和政府保护进行比较，有哪些优势和劣势？
马剑老师：社会公益型机构做保护地时，受到的干扰比较少。因为它的目标比较纯粹，就是把这个地方保护下来。政府在做保护地时，可能由于不同政府部门之间的利益诉求不同而受影响。比如我们经常遇到的一个问题——保护区边界的修编。定好了边界之后，政府突然说，这个地方发现了矿藏，所以边界要重修编，把开矿的空间留出来。自然之友曾经也发起过这样的公益诉讼，或者环保部做核查的时候发现保护区的边界调整造成的问题。这些都有。社会公益型机构去做比较纯粹，因为它出于公益的目的，出于纯粹保护的目的去做。这是社会公益型机构的一个优势。
社会公益型机构的第二个优势是能够动员更多的社会力量参与保护地当中来。不是一个人去战斗，可以联络社会大众一起做监督。
劣势也有。社会公益型机构从资金和人才上面来讲，不如国家主导的保护地。国家机关对毕业生来讲有一定的吸引力。所以相比就是劣势了。
　　　　　　　　　　　　
Q3：如果政府部门尚未明确权益，如何推动？
马剑老师：具体的方法后面的几个老师会跟大家分享。包括我们现在做的这几个保护地是如何与政府之间确定保护权益的，还有一些利用协议保护确立保护权益的方式，或者通过民间的力量去建成保护地，都有一些案例跟大家介绍。
　　
Q4：PPT第二页中提到的保护地合法认证，能不能简单介绍一下合法保护地的认证步骤？
马剑老师：在中国做保护地有三个法律可以去认定，就是一个法律，两个条例：《野生动物保护法》，跟《自然保护区管理条例》和《风景名胜区管理条例》。一般讲，中国做得比较多的是保护区。保护区有一系列的认证步骤，包括确定保护区的边界，然后有总体规划，要提交到政府部门去批准，批准完后挂牌。一般从地方级开始，升级到国家级，这就是一个合法的认证步骤。
第二种合法的认证步骤，是通过当地社区的力量去做。比如说藏区神山圣湖的划定，利用宗教的力量圈起来。划定后不可以在这个山里打猎，不可以砍树，不可以去破坏植被，不可以去采药，等等。这是另外的一种。不是法律，而是大家通过宗教的力量，或者民间行动的力量去认可的。所以，认证有不同的方式，根据实际情况可以做相应地选择。
当然，民间机构从保护区的这个角度去做认证比较困难，推荐大家去跟政府去谈托管。因为有的保护区建好后，没有人管，那么去跟政府谈，说我帮助你去把这个地方管好，这个可以做。因为桃花源的四个保护区，其中有两个所采用的方式就是全面托管，跟政府去谈能不能帮管，政府最后同意了；另外一个保护区是托管一部分面积，这种是可行的。
　　
Q5：什么样的地是不需要保护的？生态脆弱但不在国家规定的保护区的如何去保护？
马剑老师：第一个问题，对于做生物多样性的人来讲，有两种地不需要去保护了。一种是没有保护价值，已经被开发得支离破碎的，没有生态保护价值的地，可能不需要去做保护了；另一种，有生态保护价值但没有受到威胁的地，不需要保护。根本没人，没有破坏的话，就不需要保护。
第二个问题，需要民间力量去做。你可以去把这个生态脆弱的地方建成一个保护区，或者是发动社区的力量把这个地方保护好。
　　
Q6：社区保护地对范围的定义是怎样的，仅包括有价值的保护区域还是包括有价值区域的外延跟社区相交的部分？
马剑老师：这个就是与土地所有者去制定的范围了。也就是大家达成一致，你去保护多少、保护什么样的地方，有一个共同的认可即可，在地图上画出来。如果仅划有价值的保护区域，那这个地方就叫社区保护地。如果你把其他的外延的地方也包括在里面，也可以作为保护地的一部分。
　　
Q7：“商业化运作自然保护区”，是指我们建立社会公益型保护区，需要在后期保护阶段通过商业运营达到保护区的自给自足吗？
马剑老师：保护区的保护是一个长期的保护目标。长期的保护目标需要有一个稳定的团队和资金支持。后期怎么达到保护区的自给自足，这个就需借力比较长效的资金机制。商业运作的前提是，不能对当地的生态造成破坏，一定是生态友好型的、可持续利用方式，可以采用一些办法实现自己自足，从产品的角度、从机制方面来实现可持续。
　　
Q8（陆春明）：村子在保护区核心区里面，村子修路就必须经过核心区，保护区管理局不让修，村子就反映说被困住了，这个怎么办？
马剑老师：这个是一个特别实际的问题，是保护区经常会遇到的一个挑战。主要是因为中国土地所有制，以及原先划地保护区时候的考虑不周，造成了很多保护区里面是有人的情况。
这种怎么办呢？简单介绍下，虽然可能不能直接地回答你的问题，但是分享一下桃花源的做法。
首先，是配合当地政府。因为当地政府会有一些生态移民工程，为了解决保护区村民的问题，会用生态移民的方式把这些村民移出去，有一些补偿。生态移民完后土地就明确了，移出来的这些地方就划成国有土地了，国有土地又交还自然保护区，由保护区实施统一的管理。这是我们在做的一些情况。
当然，根据《自然保护区管理条例》，保护区里肯定不让修路。但是很多实际的情况是，没有办法杜绝老百姓的活动，所以有的核心区里有放牧、有砍柴、有钓鱼，甚至有开垦。所以，这些都是特别现实的，遇到这些问题，只能是想各种方法去解决。
　　
Q9：如果保护地被国家收回他用怎么办？
马剑老师：做保护地时跟政府签订的保护协议一定要特别明确，规避好你的所有风险。因为这是一个法律条文，比如签订的是50年的保护协议，那么你需要去明确这50年，有什么样的权利和义务。如果要把这个地方收回，那就要去看它到底是因为什么原因，是不是违背了合同。所以这个要用合同去规范的。如果违反了《合同法》，那你可以去告政府，可以去起诉。
　　
Q10：如果民间组织准备做保护行动的位置在国家保护区内，但该区域已经承包给个人做养殖，保护组织与承包个人达成了保护合作。请问在保护行动或者建立保护设施时，如何平衡与政府之间的关系？
马剑老师：跟政府平衡关系实在是太难了。这个案例里面：第一，大家都不合法。国有保护区里面，土地是不可能承包给个人做养殖的，这是违法行为。你在这个保护区里面去建设设施，你也是违法的，因为保护区的核心区任何人都不可以这样做。这种情况，保护实在太难实现。不如找到一个容易做的事、容易保护的地方来做，或者说选择成本效益最大化的地方去做。也可以等等后面的老师讲过了，再探讨这个问题。
　　
Q11（张子明-ESss-大连）：如果民间组织想要在某区域做保护行动，这片区域已经在国家保护区内，但该区域已经承包给个人做养殖了，因此保护组织与承租个人达成了保护合作。请问在做保护行动或建立保护设施时，民间组织该如何平衡与政府之间的关系？
王德智老师：首先你可以跟当地的保护区管理局进行沟通；针对这块地，由你来负责帮助保护区协调跟目前承租人的关系，促成保护区可以按照保护行动来进行工作。
其次，在获得这个许可之后，再去跟当地承租人签订一个合作协议。合作协议签订的是什么？主要是什么内容呢？是说帮助承租人来按照保护区管理的方式来管理这个地方，这样的话你就能够在这里做一些保护行动了。但在做保护行动的过程当中，我们应该尽量避免在核心区去修建设施。
　　
金花茶-广西（补充）：一般这种事发生后我们会迅速出动处理的，坚持取缔养殖场。
　　
马剑老师：还有一种就是，你可以从现在承租人手里把这个地方租过来，你来实施有效的管理。
　　
张子明-ESss-大连：我提的这个保护区是海域，海域跟陆地会不会有一定的区别？
　　
马剑老师：海域有点复杂，现在保护区这么做是违法的。但是这个法律其实在很大程度上被现实打破，很多保护区的土地权属纠纷很多——地是老百姓的，但是管理是保护区的，又有保护地管理条例的限制，这是机制问题，也是前期划定保护区时考盲目造成的。
　　
王德智老师：是保护区承包出去的吗？在核心区？一般情况是保护区可能并不拥有这块地，土地是被原来的管理部门或村集体承包出去了。
　　
草工：一般地被承包出去，都是在保护区成立之前。
　　
王德智老师：成立后也有，因为保护区管理局没得到土地的控制权。
　　
草工：在保护区的实验区，也有土地被承包出去的可能。在前一阶段，国家鼓励保护区自养，但是被承包的土地和项目，需要符合保护区的规划条例。
　　
Q12（刘桐博 旅顺野鸟会 大连）：民间与官方共同保护某一物种，官方只占有最主要的保护区域，其余范围都由民间保护，但是民间志愿者从来不被政府重视怎么办？
马剑老师：为什么要让他重视？
　　
刘桐博 旅顺野鸟会 大连：市内每年都会举办相关论坛，但是民间志愿者从来没有参加过。我们的工作很实际，在保护栖息地方面比政府迅速。我们的目标是相辅相成的，保护好这一物种。但是目前看我们获得的消息很匮乏，相关的意见也无处反馈。
　　
马剑老师：你可以和政府谈一个委托管理。
　　
Q13（郎喜博 个人 珲春）：请问跟权属所有人去谈管理权的时候，从哪里作为切入点比较容易谈成功？
王德智老师：要去了解权属所有人的需求和痛点。
马剑老师：你要知道他想要什么，你是不是可以给到他。
　　
Q14（陆春明 屏边自然保护协会 大围山）：关于保护区内村子的异地迁移，有没有相关政策？当地政府也同意异地迁移是好的，但没有钱做这事，最后就不了了之。　　
马剑老师：这个看政府的意愿和资金实力，民间机构可以做一些推动的工作。　
田犎老师：需要谨慎，非自愿移民是个很敏感的话题。其实可以用一些其他方式解决。比如社区共管、社区保护地等方式。
　　
Q15（杜雨 泉心 阿拉善）：在制定保护行动计划之前，民间组织要和保护地的管理机构或者社区签订保护协议，请问在签署过程中有哪些需要特别注意的事项？　　
田犎老师：要注意的太多，无法简单回答，有几个大的原则需要把握：
（1）几方角色职责清晰，
（2）权利界定清楚，
（3）责权利平衡，
（4）公开透明，
（5）不要急于签协议，协议起草过程就是项目设计过程，协议只是最后的结果呈现。
　　
马剑老师：总的来说大家平等协商。
（1）是以保护成效为核心，大家把注意力转到是不是实现了有效保护方面，所以需要有一个对保护成效的认定，保护什么？什么时间内达到什么样的保护效果；
（2）明确的责权利。
（3）明确的惩罚措施。比如说；森林防火，安全事故等等。
这个针对政府和社区也有不同的方法，在后续的课程中会有详细介绍。王德智主要讲和政府怎么签，田犎、彭奎他们主要讲和社区怎么签。
　　
杜雨 泉心 阿拉善：签订协议的过程就是一个在保护行动及成效方面达成共识的过程。
　　
Q16（珲春动保协会李冬伟）：有一个区域有很高保护价值，它有几个头衔——水源地、湿地公园等，但都是有名无实的情况。我们如何用保护地的理念来改变现状？
马剑老师：你可以和地方政府（或者其他土地所有者）一起商量一个计划，由你组织民间机构来管理。你把它接管过来，按照你的理念来建设。
　　

Q17（赖芸）：

关于保护地的项目策略，我的理解是早期行动时需要和保护地的产权主人达成保护协议。但是在很多值得保护的地方（特别是保护区）的实质产权往往都是政府，而要实现保护协议的达成，要么需要有很强的关系背景，或者需要有当地很开明的政府官员来支持。对于民间组织来说，这个并不容易。

马剑老师：这样是不容易，但也有可能性。现在我们支持的绿满江淮的周翔同学，他对安徽的保护区做了一个全面的走访，当时确定了9家有意向托管的保护区，然后再经过一轮详细的调研之后，现在已经有一个基本落实了。所以，还是有办法的，关键是大家怎么去努力。
　　

之前，解焱老师等人一直在推动保护地立法，但在政府管理体系下，保护地立法还是一个很新的概念。很多地方官员仅能认识国家现有框架下的法律法规，因此，我们在推动一些特别地区建立社会公益型保护地的时候，常常感觉无法可依。不知道在其他地方是否有一些成功的经验可以分享？

马剑老师：法律和政策环境是必须的，也是我们这些民间机构参与到保护的保障。但是这个事情不是一蹴而就的，解焱老师他们2013年推动了一次，没有成功。现在我们觉得这个还是要继续推动，即便没有结果，也需要发出一些声音。
　　
另外就是营造一个好的政策环境，鼓励民间机构参与建设和管理保护地，这个也是非常有必要的，现在有一些成功的案例，去年国家发改委，林业局出台了政策鼓励利用ppp模式来做林业建设，其中就提到了ppp模式做自然保护；另外广西自治区也出台了社区保护地的政策，这些都是一些有益的尝试，但是需要大家一起努力去推。这个也将成为我们未来工作的重点方向。我们的策略是自上而下和自下而上同步进行，自上而下推动立法，自下而上来推动政策。但是这些工作的基础是我们有很多成功的案例可以拿出来讲。所以需要大家和我们一起来干这个事情。
　　
赖芸：我们之前一直在广州的南沙坦头村推动成立社会公益型自然保护小区的建立；和区一级政府官员也碰面，希望促成，但还需要功力。当时，也引用了广东的法律：1993年7月1日广东省颁布《广东省社会性、群众性自然保护小区暂行规定》，是为了保护原始环境,维持生态平衡而制定的规定。自然保护小区包括：一、农村自然保护小区：农村以村宅绿化林、风景林建立的自然保护小区；二、政府自然保护小区：各级人民政府建立的自然保护小区；三、部队自然保护小区：驻军在其营地、军事用地范围内建立的自然保护小区；四、企事业单位自然保护小区：企事业单位在绿化带、公园、群众休养地建立的自然保护小区。我们还在尝试不同方法，看看如何促成南沙坦头村的红树林，可以成为自然保护地。
　　

荆鉥涵：确实，前期的开拓难度很大，有没有考虑将开拓洽谈的工作独立出来做呢？就相当于传统的公关公司一样，把地情进行系统的调查分析，然后洽谈好，最后转交给专门做保护的团队管理经营。

马剑老师：这个现在还不成熟，我们需要有一批有保护地管理经验的民间机构才可以这么做。因为你谈下来，没人帮你管好也不行。现在这里群里有100多个人，有好几十家机构，等我们有这里每个机构都能够管好一个保护区，这样未来的就可以按照这个思路来做。
　　
赖芸：如何去考虑一个成功的社会公益型保护地的合作，是否会因为领导的更换，而使得合作被终止，或者每个领导风格不同，对待同一个事情会不同态度。所以，NGO托管一个保护地，可能还未必是长远之计。更重要的可能是如何培育当地力量，长远依靠在地力量来保护。
马剑老师：管好一个保护地不是那么难，但也不那么容易。我用现在流行的人民的名义里面唱的沙家浜的一句唱词：新四军要在沙家浜扎下来。之前我们做工作，站在旁边看别人做的时候，总觉得国家这做的也不好，那做的也不好。等你自己真正开始去管一个保护区的时候就发现：这个事情不简单。昨天有同事提出来在保护区里面发生的那些都是非常实际的案例，也是实际的问题。
　　
荆鉥涵：协议期限和协议内容是关键，不会因为人的因素，随意违约的。契约是根本，不排除可以直接持有林权。这样对项目的持久性会有更显著的保障。
　　
李静 畹町：我分享一个快失败的例子～我们监测的三块滩涂湿地，其中一块，被当地林业局第五年建成保护小区，结果，各种势力搅合下，保护小区牌子在了，最终没成立，过了两年，海洋局接手，这个月，开始规划海洋保护小区，但哟目前看到规划基本以高潮地保护为主，滩涂保护有限～所以，我们的失败案例是基本没有有和政府对话的渠道，尽管鸟类调查已经进入到第九年。
　　
Q18（金花茶 广西）：一个健全的国家级保护区有没有让社会机构托管的可能性？
马剑老师：基本没有。可以给你部分托管权利，比如说我们做的向海保护区，是国家级保护区，但只划分了120平方公里给我们管理。
三火：红树林基金会和福田国家级保护区有深度的项目合作，我们也管理里面的1-4号鱼塘，但全部托管没有可能性。
　　
【特别分享——周翔 安徽绿满江淮】
作为第一家和桃花源合作的在地机构，我觉得和政府合作实现保护区委托管理，需要相对机缘、努力以及找准合适的人。
绿满江淮之前因一些保护项目和安徽省林业厅野生动植物保护管理站进行了合作，大家彼此建立了信任。所以今年我们开始做社会公益型保护地的时候，保护站的同志协助我们给各个地市林业局的打电话，这样后期我们跟进就方便的多，特别是国家出台了林业领域PPP意见的政策，这边的林业部门还组织学习过，沟通时方便很多。后来我们还在开过专门的委托管理会议，一下子来了十几个保护区、湿地公园和森林公园来学习。
　　
通过前期的委托管理，我发现几个基本情况，供大家了解：
1.健全的国家级保护区，很难有全部委托管理。国家级保护区涉及到国家的投资（基本上国家级自然保护区的资金是很充足的）；国家级保护区有一定的行政级别（一般是正处）；保护区的领导未必有意愿，一般国家级保护区可能的意愿是将一部分保护区交给社会组织，比如巡护、科研和宣传等；
2.有大量的省级、县级保护区只是一个牌子，这块是空白，也是社会组织需要主要目标区域；
3. 需要突出保护如何和社区发展、替代产业所结合，很多保护区周边一般都是相对贫困的地方，例如在安徽之前我们走过的一些保护区周边都是“贫困村”，政府有扶贫指标；我们需要让政府看到，未来如何将保护和社区发展相融合；
4.土地权属是个大问题，大家在做委托管理的时候，需要了解该保护地的土地权属是什么个情况。之前做保护项目，还不涉及到土地权属，不了解中国的土地权属能有那么复杂。这个是解决委托管理的前提；一些土地是集体的，当地林业局即使有意愿委托管理，他也没有权利将集体的土地交给社会组织委托管理。所以在1-3月份，虽然有林业部门的支持，我们走了9个有委托管理意愿的自然保护区，但最终合适的也只有1-2个。
　　
总结几个关键词：有保护价值、林业部门领导支持、团队自身能力(包括过往和林业部门的合作)、当地保护区和社区的资源、所在保护地要有支持你的关键人。这些是我们在实践中的一些感悟，供大家参考。
　　
注：以上内容由合一绿学院助教沙漏整理记录
         

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2017年5月，桃花源生态保护基金会联合12家国际、国内环保公益机构，启动“守护心中的桃花源”资助计划，资助民间环境保护组织参与中国社会公益型自然保护地建设、管理。

　　　　　　　　　　　　　　　　

合一绿学院受社会公益型自然保护地联盟委托，开展《社会公益型自然保护地》网络培训课程，解读自然保护地理论，分析各类案例，为有意愿参与社会公益型自然保护地建设和运营的民间机构进行培训和辅导，搭建分享交流平台。

                               
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《社会公益型自然保护地》课程回顾

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