中国第二次土改

作者: www.dounw.cn 时间: 2007-09-30 点击: 1


小产权问题是现行土地制度的问题
　　经济观察报：近来小产权房问题成为舆论焦点，作为一个长期研究三农问题与土地制度的经济学家，你如何看待这一现象？

　　文贯中：求学芝加哥大学期间，我的两位恩师——约翰逊教授和诺贝尔奖得主舒尔茨教授——在指导我的毕业论文时一再指出，土地制度实际上是农村一切问题的核心。中国现行的农地制度只能算是一种临时的制度安排，和真正的市场经济的原则极不相容。如果一边搞市场经济，一边把现行的土地制度长期化，必然导致严重的资源配置扭曲，乃至社会冲突。

　　现在看来，约翰逊教授和舒尔茨教授当年的预言不幸成为现实，小产权房就是明证。小产权房的存在对政府来说，本来应该是个有利于抑制
房价
的好事，但是政府却不得不出面取缔，甚至大规模拆除。可以说，现行土地制度的内在逻辑正在把政府逼进一个进退两难的死角。

　　经济观察报：什么样的内在逻辑？

　　文贯中：根据现行土地制度的规定，凡农民耕种的农田都属集体所有，不准买卖，也不准随便改作他用。若要改作他用，必须首先由政府征用，改为国有之后，才能入市交易。而小产权房指的就是在未经政府征用的集体土地上，由农民集体绕过政府，直接和开发商达成协议，兴建用于出售的房屋。小产权房的价格只有政府认可的所谓大产权房的价格的1/4到1/3，因而受到钱袋不够丰厚的人群的由衷欢迎。

　　这就使政府陷入两难。如果对此不问不管，虽然农民欢迎，收入较低的城市居民也欢迎，可是现行的土地制度就会逐步瓦解，现行的土地管理条例也就无严肃性可言。因而政府有关部门只能宣布，所有的小产权房都是违法和违章的。可是，如果政府真的大规模没收、拆除小产权房，或对拥有小产权房的业主处以罚款，则不免和民众对立起来，而且主要受害对象，正是政府一再郑重声明要予以特别提携、帮助的人群——日益相对贫困化的农民和城市中下阶层。所以小产权房确实把政府逼进一个两难的困局。

　　经济观察报：说到底还是一个政府管制与市场规律的关系问题，在社会成员公共需求全面快速增长的同时，政府的公共服务却不能到位。

　　文贯中：对。经济学理论指出，作为市场经济的前提，生产要素的所有权及其派生的各种产权只要明晰界定，它们的所有者应该能够一律平等地在市场上从事交换，使要素自由流转，完成最佳组合，这样才能使要素本身的价值和国民生产总值两者都达到极大化。土地作为生产的三大要素之一，当然必须和其他要素一样服从市场经济下要素配置的基本规律。现在，中国承认了资本和劳动的要素属性，允许它们自由流动、自由交易。可是，现行的土地制度仍然否认土地的要素属性，以所谓的中国特殊情况为由，在土地中划分出可以直接入市交易的国有土地和受到各种歧视、限制、在土地市场中没有平等交易权的集体土地。这种做法，实际上是否认土地的流转和配置应该服从市场经济的一般规律，将农民降为二等公民，将他们从市场交易中排斥出去。这样的市场经济是十分扭曲的，也是不正常的。

　　为什么偏偏集体土地不准入市？

　　经济观察报：有很多人认为土地是农民的社会保障，不能将土地所有权分给农民。他们反复强调现有制度的优越，说正是这种制度维持了中国的长治久安和十几亿人的福祉。这也正是有关部门否定小产权房的理由。小产权房是建设在集体土地上并用于出售的商品房，这实际上变相地使集体土地直接上市。

　　文贯中：这个理由是不成立的。既然土地的所有权属于农民集体，为什么农民集体就不能在土地市场上平等地交易自己的土地、为自己谋取较好的利益？宪法既然规定农业用地的所有权属于各地的农民集体，有什么理由不准农民集体自行买卖土地呢？

　　在一个真正的市场经济下，农民有权根据经济利益和价格信号，在符合城市规划和区划的前提下，自主决定是否申请将自己的农地转为非农用地。可是，在现行的土地制度的规定下，农民集体拥有的是一种什么样的所有权呢？不允许农民出售、转让、处置自己拥有的土地，实现其价值，以追求自身福利的极大化，天下有这种所有权吗？更凸显这种规定的对农民的不公的是，如果政府或有政府背景的开发商看中了农民的土地，农民惟一的选择是廉价出让给政府，把发财的机会拱手送给政府和开发商。这种逻辑，实在让人百思而不解。

free风

经济观察报：你认为，政府在市场经济下管理土地的基本原则是什么？

　　文贯中：鼓励和保护所有公民合法追求自身福利极大化的权利。这里隐含的是，如果某块土地实现了最大价值，则作为土地所有者也就能使自身的福利极大化。中国领导人一再表明，希望每个公民都能富裕，并已经允许资本的所有者以及劳动的所有者在市场上比较自由地追求自己拥有的要素的最大价值。可是，政府在国有土地、集体土地、私人土地之间分出三六九等，不允许非国有土地的所有者入市交易，获得土地的升值。这样做，完全违反市场经济下对所有买主和卖主只看出价高低、不看身份的平等交易原则。如果因为是农民的土地，就要加以歧视、限制，就根本违反以民为本的最高原则。

　　“2005年农村经济发展绿皮书”指出，“失地农民中，生活水平较征地前提高的不到10%，而失去收入来源、生活水平降低的失地农民占60%”，“被征用土地的受益分配格局是，地方政府占20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占25%-30%，农民占5%-10%。”可见名义上属于农民的土地，几乎被无偿剥夺，真是对土地集体所有的最大讽刺。集体土地不能入市的要害是，这种规定大大方便政府以垄断低价收购土地，也是为什么农民要绕过政府、自行开发土地的原因。

　　经济观察报：你是主张农地的所有权从集体走向私有化？

　　文贯中：规定农地所有权只能归农民集体，是经不起现代经济学和现代法学的论证的。所谓农民集体，无非是指行政村和自然村。既然土地的所有权明确规定归农民集体，农民集体当然有权处置自己的土地，包括在集体同意的前提下，将土地平分给每个成员，政府只能接受，并加以法律保护。只要承认农地归农民集体所有，而这些集体又是出于农民的自愿而组成的，那么，农民集体就有权决定继续集体所有，还是在集体成员中公平分配，从此私有，或者以后在自愿的基础上重新集体化。这是他们的内部决定，国家无权干涉，只能尊重和保护他们通过正当的程序作出的决定。他们像资本的拥有者和劳动的拥有者一样，应该有权入市交易，也就是说，为了追求更高的经济报酬，在向政府备案、并获得政府批准的情况下，有权向开发商出售或出租土地。

　　保护耕地面积就必须否定小产权房吗？

　　经济观察报：国土资源部宣布，18亿亩耕地红线是高压线，谁都不能碰，对敢于触红线的人绝不手软。这也成为一些地方坚决根除小产权房的理由——小产权房建于农地之上，是对珍贵的耕地面积的恣意侵蚀。

　　文贯中：在农业社会里，或在闭关自守的环境里，保护耕地可以是一项至高无上的原则，因为这条原则是保证民族生存的需要。然而，今天祭出这条原则，则是一项时代错误，明显违背中国的长期国家利益。

　　大量研究表明，中国并没有大规模种植土地密集型粮食作物的比较优势，要追求民族福利的极大化，今后势必要根据国际分工的原则逐渐进口更多的粮食作物，才能说服其他国家扩大进口更多的中国劳动密集型工业制品，也才能使其他国家相信，中国推行的是基于比较优势的国际分工和互利原则，而不是单边的重商主义和利己主义。况且，中国只剩下18亿亩耕地。如果一定要守住这些耕地，势必大大抬高土地价格和房产价格，大大推迟城市化的进程，因而迫使大部分农民滞留于农业，延续中国的二元经济。

　　坚持保障耕地面积，一个原因据说是基于粮食禁运的担心，所以希望中国能永远确保粮食自给。先不说发生全面禁运的可能性有多大，即使真发生国际禁运，针对中国对外部能源、原料和市场的高度依赖，难道别国不可以用关闭市场、禁运石油以及其他关键矿物更有效、更迅速地扼杀中国经济吗？所以，即使粮食做到自给，也无法度过禁运危机，立于不败之地。其实粮食也是最难禁运的。粮食的贮存可长达几年，而对中国这样的国家，只要有半年时间，便可将所有的耕地、公园、绿地以及荒地改种粮食作物，迅速实现食品自给。

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经济观察报：看来要研究一个如何在保护耕地的同时还能加速城市化进程的土地制度。

　　文贯中：对。以目前农村人口为8亿计，平均每人不过2.25亩。这2.25亩地仅能在年收入不过2千元左右的可怜的维生水平上，仅仅勉强支撑一个农村人口。这种收入水平，还不及大多数城市居民的月工资，何年何月才能使农民富裕起来？城市化是中国走向富强的必由之路，如果因为一味地确保耕地面积阻碍了城市化，实际上不就是要中国不顾比较利益、死守农业社会的死胡同吗？这不反而危害了中国的长远利益吗？

　　经济观察报：有人担心，农田大量转为城市用地，会造成中国农业的崩溃。

　　文贯中：这种担心是多余的。城市化的真谛便是将人口集中于相对狭小的空间，达到有效使用土地的目的。随着越来越多的农民移入城市定居，各地大量的农村宅基用地将获得释放，重归农用。其实，造成土地大量浪费的，正是现行的土地制度下对廉价土地的大肆掠夺。如果真心要减少耕地的浪费，又不耽误城市化的进程，最好的办法就是尽早实现农民对农地的所有权。这样一来，城市化的用地一定会比目前的土地制度下的乱圈乱占来得节约而有效，结果会省下许多农用土地，特别是大城市周边和沿海的那些质量较高的土地。因为这些地方的城市用地成本会比现在高昂得多。这样一来，内地的中小城市就反而会有更多的机会扩大，甚至有明显区位优势的村庄也有希望成长为较大的城市。这样，就有助于财富向中小城市转移，向农村转移，向内陆转移。这对目前财富向沿海集中、向特大城市集中的倾向，是一个很好的匡正。

　　经济观察报：你是一个乐观主义者，可仍有人认为改变土地制度将导致中国农业的崩溃。

　　文贯中：绝对不会。由于中国是一个大国，中国的粮价是内生的。随着中国根据比较优势适当增加进口粮食，世界市场的平均粮价会有所上升，使中国在粮食生产方面的比较优势相对恢复。所以，像中国这样拥有庞大人口的国家，永远会主要依靠自己的生产满足粮食和其他农产品(21.90,0.00,0.00%)的需求。但是，中国同意农产品贸易的自由化，只会给中国的农民以巨大的利益。他们可以根据比较利益逐渐将中国的种植结构向劳动密集型作物倾斜，然后通过出口附加价值较高的产品，获得更高的收入。所以，在一个全球化日益加速的时代，中国作为新一轮全球化的最大受益者，提出确保现有耕地面积，以便实现粮食自给的口号，实在是不合时宜，杞人忧天，用这样的理由去反对小产权房，也实在经不起经济学的仔细推敲。

　　确保房屋市场的公平竞争就要限制小产权房？

　　经济观察报：一般的开发商必须向地方政府缴纳高昂的土地转让金，而建造小产权房的开发商因为从农民那里直接得到土地，他们的楼盘自然要便宜得多。所以，建造小产权房的开发商与一般的开发商不在一个起跑线上。在地方政府和一般的开发商看来，为了确保房屋市场的公平竞争，必须堵住小产权房的市场。

　　文贯中：从中国的长远利益来看，特别是从农民和中下阶层的角度来看，这样的理由是经不起推敲的。

　　首先，我们要看到城市化是中国走出延续了两千多年的农本社会之希望所在，这条道路必须坚定不移地走下去。要将城市化水平从现在的40%左右提高到今后的70%到80%，城市人口的主要来源必定出自农村。可是，他们的收入水平注定他们在进入城市时，首先构成城市的低层。要他们真正融入城市，自然要让他们有一片租得起或买得起的家园。然而，政府目前的土地征用政策、土地转让金政策、耕地保护政策以及户口政策，不承认农民拥有的土地应该和国有土地同市同价，不承认农民应该和城市居民一样有平等的政治权力和公民权利，不承认他们有在城市中定居的权利。这些政策使房价越来越高，农民融入城市的希望则越来越远。

　　如果我们真心希望帮助城市的中下阶层和来自农村的新移民在城市定居下来，就必须承认一个事实，目前中国的房价和房型结构远远偏离了城市的中下阶层和来自农村的新移民的收入水平结构，同时，城市中上收入阶层的居住面积和房型结构则远远超越了发达国家的同期水平结构。

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经济学观察报：你在美国多年，相形之下，有何感想？

　　文贯中：在像美国这样土地私有、主要由市场机制引导城市化的国家里，每一个城市的房屋市场必须也必然会反映该城市的居民的收入水平和收入结构。所以，城市中有豪华的公寓、连栋屋，城郊有花园洋房，但更多的是中下阶层租得起或买得起的一般楼盘，使各种层次的居民在城市中都各得其所。这是供求调节之后的自然平衡。政府当然也造一些廉租屋和廉居房，但它们是严格控制、只面对贫困阶层的。

　　近年来陪同来自中国的游客参观纽约这类可说是世界顶级城市时，往往听到中国游客对美国城市的不以为然，认为建筑陈旧，街道狭小，住房紧张，甚至还有谈虎色变的贫民窟。但是，人家就是在这样的情况下，实现城市化和现代化的，因而人家的城市化是可持续的，有内在活力的。中国的许多城市确实有其光鲜、摩登、气派、壮观的一面。可是，在中国这样的平均收入水平和收入结构上，按目前的模式继续推进中国城市化，后果严重，难以为继。因为这种城市化正日益蜕变为城市特权阶层排他性的自我现代化——在廉价剥夺农民土地及其价值、使城市成为权贵和各类精英的乐园的同时，排斥农民平等而有尊严地融入城市。如果依靠政府的强力推行，勉强坚持目前的城市化模式，结果不但造成城市内部的两极分化，而且出现一个难以融入城市、被城市排斥的贫困农村，使二元结构和城乡对立人为地延续下去。

　　经济学观察报：现在各地已经有大量的小产权房，该怎么处理呢？

　　文贯中：如果承认以上的分析是正确的，那么，就不是逼迫小产权房市场向大产权房市场靠拢，而是结束大产权房市场的垄断，使大产权房市场向小产权房市场靠拢，达到降低城市房价的目的。要达到这个目的，惟有彻底改革目前的土地制度，允许农民的土地直接入市，与国有土地同市同价。政府现在垄断城市用地的来源，控制土地的供应，企图以世界上最严格的保护耕地的措施来降低房价，结果恰如火中加油，只会加剧房价的上扬。如果要推动良性的、可持续的城市化，城市的房价必须降下来。最有效的办法，便是增加城市用地的供应。如果农民拥有地权，能够根据土地市场的信号，逐渐增加土地的供应，便能抑制城市地价的人为上升，对开发商的囤积居奇也是釜底抽薪式的有力对策。所以，站在农民和城市中下阶层的立场上，政府应该欢迎小产权房的及时出现，因为这多少缓和了城市住房价格飞涨引起的社会矛盾。至于小产权房和大产权房过大的差价，可以通过征收合理的土地交易税和土地
增值税
加以调节，并尽快使小产权房市场合法化。

　　确保城市规划、土地区划论经不起推敲

　　经济观察报：现在的小产权房没有经过城市规划、土地区划部门的审批。一些人认为，为了确保城市规划、土地区划的严肃性，政府有理由取缔小产权房。

　　文贯中：先要问一下，为什么中国会有如此多的所谓违法建筑呢？农民集体和开发商为什么不敢堂而皇之地向城市规划和区划的主管部门申报呢？

　　这就涉及城市规划与区划所基于的原则和土地制度。无论什么国家，城市化都必须接受某种程度的城市规划与区划部门的管理。在一个标准的市场经济中，土地是私有的。随着城镇的扩大，人口的增多，反映为逐渐上升的地价由中心向周边的传递。随着土地价格的变化，土地所有者会根据地价的变化和土地市场供求的变化，从追求自身经济利益极大化出发，要求改变区划。区划的调整原则既然基于对土地所有者的利益的承认和保护，城市规划与区划部门会经常性地对已有的区划作相应的调整。

　　在美国这样的自由市场经济国家，城市规划与区划并没有造成大量的建筑项目转入地下。这是因为城市规划的制定和区划的更改是在和市民的经常而公开的沟通下形成的，并经常根据执行的情况和新的经济趋势，在获得社区共识的前提下予以修正。而城市规划的制定和区划的更改的指导原则，在于允许土地所有者在不影响社区公共利益的前提下实现自身的最大经济利益。而且，这种由土地派生的经济利益的绝大部分归土地所有者获得，土地增值税和交易税是很低的，反而是房屋出售之后对房主征以较高的财产税。在这种土地制度下，规划和区划的制定和执行，都基于业主的经济利益和公众利益的综合考量，并且依赖业主对自己产业的切身利益的关心和捍卫。每一个土地所有者都会十分珍爱自己的土地，关心自己土地的增值潜力，为此愿意对土地进行投资，不会随意廉价出让土地，更不会糟蹋土地。开发商对土地的利用也不得不高度有效，从而避免了在中国常见的用地浪费。同时，由于不存在土地的政府垄断，只要价格合理，愿意提供土地来源的人很多，从而抑制房价的飙升。

free风

经济观察报：所以美国没有小产权房现象。

　　文贯中：我想小产权房只能是中国特色的土地制度下的特色产物。美国东西两岸的房价也是比较贵的，但是广大的中西部地区和南部地区，房价一般比中国沿海大城市要便宜得多，可是人家的人均收入是中国的十五倍。

　　只要中国政府承认农民对土地的所有权，允许农民的土地同市同价，相信绝大多数农民一定有积极性向城市规划和区划部门备案、申报，并有内在动力要求开发商服从相关的建筑规定，以保护自己的财产的价值。

　　经济观察报：那么城市规划和土地区划部门应该根据什么原则审批土地开发项目呢？

　　文贯中：农地何时转为城市用地，主动性还是应该来自农民和开发商根据土地市场的价格信号所作出的独立判断，由他们向城市规划和土地区划部门申报。城市规划的制定和区划部门的审批原则，在于允许土地所有者在不影响社区公共利益的前提下实现自身的最大经济利益。这样的城市化才是内生的、市场导向的，因而是可持续的。如果城市化主要靠政府主导，地方官员容易寅吃卯粮，将后代的土地提前使用，以便获得高额土地转让金。这样的城市化不但带来大量的土地腐败，而且带来大量的土地浪费、资金浪费。政府对土地的垄断又使大城市的房价居高不下，而中小城市和新的城市难以崛起。同时，在大量民众无法满意住房条件的情况下，又出现大量的空置土地和空置楼盘。

　　市场经济呼唤与之相配的土地制度

　　经济观察报：你的结论和政府有关部门的初衷，真是相去甚远。

　　文贯中：根据经济学的理论，我只能得出这样的结论。事实上，不管政府的用意如何良苦，如何崇高，从大跃进、文革等惨痛的历史事件中我们学得的宝贵教训是，如果后果是灾难性的，良好的用意更有迷惑性，因而对民族的长远利益更加危险。

　　在声势浩大的围剿声中，小产权房的经营也许会转入地下，也许会放慢建造和出售的速度，但是，像当年的自由市场一样，它们寄托着农民和城市中下阶层希望分享城市繁荣的天经地义的渴望，对小产权房的围剿因违反民意，既无法长久，也无法成功。政府如果强行拆除、没收、处罚小产权房及其使用者，势必造成物质财富的巨大浪费、城市住房的进一步紧张，以及与农民和中下层的民众进一步对立。

　　经济观察报：好的土地制度应该符合什么样的要求？

　　文贯中：作为国家的根本性制度之一，好的农地制度应和市场经济的内在要求相洽，有助于市场机制的完善，有助于农业不断提高内在活力，具备因应全球化的自我调整能力和创新能力。好的农地制度使农民获得分享城市化带来的繁荣的权利和渠道，有助于城市化的良性发展，有助于大部分农村居民顺利融入城市。这样，总体经济才能趋于效率和公平两者的自然平衡，社会生活趋于井然有序，城乡关系趋于和谐、自律。

　　小产权房的两难困局说明，现行的土地制度不但不利于中国农业的长期发展，而且已经对中国城市化的顺利发展产生越来越大的障碍和扭曲。要避免三农问题和畸形城市化发展为一场恶性的社会危机，要使政府从目前的两难困局中尽早走出来，避免和广大农民以及城市中下层的日益对立，惟有接受市场经济的铁律，彻底改革与市场经济的内在要求严重冲突的现行土地制度，让农民充分实现对土地的权利，并让市场机制发挥调节农用土地价格的主要功能，辅以政府的城市规划和区划，一主一辅地共同决定农地转为非农用地的速度和规模。惟此，政府才能转被动为主动，集中主要精力于法制的建设和公共财政的提供。



　　来源：经济观察报网