谁来养活“80后”农民？

作者: 项继权 | 来源: 《南风窗》杂志
如果从上世纪70年代末实行家庭联产承包责任制算起，土地承包经营在农村实行快30年了。虽然30年仅仅是历史的瞬间，但却是一代人的时间。
    绝大多数地方，联产承包是以农地按人口或劳力一次性均分为基本特征。这种一次性的分配确定了农民的土地使用权，满足当时农民土地均分的愿望。尽管每家每户分得的土地不多，农民毕竟有了安身立命之本，他们可以在狭小的土地上讨生活。
    然而，80后出生的“农民”怎么办？谁来养活“80后”？这些生在农村、身为“农民”的“80后”，生不逢时，失去了初次土地分配的机会。按照国家政策，“增人不增地、减人不减地”，这些不能获得土地的农民何以为生？
    尤其是随着时间的推移，生老病死，婚丧嫁娶，迁出流进，20多年后的今天，各地曾经大体均等的土地拥有变得越来越不平均。一些家庭人多地少，而另一些家庭人少地多。这些没有和少有土地的农民不禁会问，“公平吗？”
    为此，一些地方采取“大稳定、小调整”的办法，定期或不定期对占地较多的农民的土地或集体保留的土地进行调整，以满足无地或少地农民的争地要求。
    我们对湖北、河南、安徽、山东、内蒙、四川、江西等7个省（区）86个村1400多名村民的随机调查就显示，1996年到2005年初，只有34%的农民没有调整过土地。有33%的农民进行过一次土地调整，28%的调整过两次，有5%的农民调整四次以上。与此类似的是，国务院发展研究中心对78个村子的调查也表明，浙江46.7%的村子没有进行过土地的再调整，30%的村只调整了一次；江西有36.4%的村调整过一次，45.4%的村调整过三次；在河南，30%的样本村调整过一次，70%的村调整过两次。
    然而，这种土地调整通常遭到耕种者和承包人的反对，在他们看来，“法律规定土地承包经营权30年不变，我已经在土地上进行了投资，改良了土地，凭什么要将改良好或刚有收益的土地让出去？”
    于是，改革以来，农民为土地的调整和反调整争论不休。在不少地方，农民在与企业或政府在土地权益争得难分难解之时，农村内部乡亲之间也为土地分配争得难解难分！
    在税费改革前、“种田不划算”的时候，田地本身成为农民的负担，不少农民弃地而去，无地的农民也不要求分地，农地之争相对平静。但是，在免税之后，拥有土地就是获得实实在在的收益，农村土地之争骤然而起，一时成为令基层干部“头痛的问题”。

生存伦理及其制度逻辑
    在我们的调查中，有38%的农民认为土地调整是合理和应该的；只有13%的农民认为“不应调整土地”。还有近半数农民（47%）虽然反对大面积调整，但也可以进行“小调整”。对于农地调整的原因，农民最普遍的回答是“如果不调整土地，有的家庭人多地少，有的家庭地多人少，不公平”（33%）。“如果不调整土地，新生的人口和新娶的媳妇靠什么为生？”
    显然，农村土地不断调整直接源于无地农民的生存要求及其公正的观念。“土地分配不公”及“无地靠什么为生”成为最强有力的理由。这种生存要求触及农民的道德底线，并置所有反对者于“不公”和“无义”之地。面对缺地和无地农民的生存要求，国家也不得不在强调“大稳定”的同时允许“小调整”：允许在一定条件和范围内对土地进行小范围的调整，虽然对此作出了诸多严格的限制。
    不过，值得注意的是，农民的生存伦理及道德底线为什么会导致对土地再分的要求？事实上，在时下农村，各地农民的财产及收入差别也日益扩大，不少村庄农户之间在住房、收入和生活水平方面的差距远远超过农地占有的差别，然而，正如有的人所说，“有的农民吃得好、住得好，而有的农民吃不好，也住得差，为什么他们没有提出要平分或重分富有者的住房和家产呢？”
    其实，农民对土地再分的要求及其生存伦理和公正观念背后，反映的不仅是农民生存保障的缺失，更重要的是产权制度的缺失。
    在农民缺乏其他生活来源及最低限度的生存保障的条件下，土地就成为其安身立命之本，对于土地的要求也就成为其生存的要求，也是社会最低的道德底线。更重要的是，正是在土地集体所有制条件下，人们将土地集体所有看成是土地公有或共有，“集体所有，人人有份”。一旦人口变动造成土地占有的不均，缺地的农民便会提出土地再分的要求。虽然各家各户房产和收入不同，但是，在农民的心目中，这毕竟是他人的财产，自己无权占有。于是，我们看到，农民对于他人的私有财产严守“私有财产不得侵犯”，而对于集体土地和集体财产则秉持“利益均沾”的原则。正是在集体“共有”、“公有”以及“生存保障”的名义下，农民不断提出土地再分配及均分的要求。
    显然，农民对于土地再分的要求并不能视为“人多地少”形成的“平均主义”观念，也并不是单纯的生存伦理及其公正的道德要求可以解释的。不同的社会保障体制及不同的产权制度可以衍生出不同的财产要求和道德观念。从根本上说，农民对土地均分和不断调整的要求是现行的农村土地集体所有制造成的。当我们仅仅将土地视为农民的保障，而农民仅仅以土地为保障的时候，集体和公有制只不过是将农民限制在狭小的土地上自谋生存并让他们为生存而相互争斗而已。

  社会保障与农地物权化
    土地均分和调整不仅造成农村持续不断的社会冲突，也导致土地零碎化和规模不经济。
    在缺乏生存保障及产权集体所有的条件下，农民不得不为土地的平均占有展开持续的争夺。而在土地不能物权化、资本化和市场化的条件下，土地争夺与均分又会表现为一种自然形态的平均分配，土地的零碎化也就成为必然。
    正如人们所看到的，改革以来，农村各地土地调整和纷争不断。为了让集体土地均等分配和占有，各地在土地分配中不得不考虑土地的面积大小、距离远近、地力肥瘦、水利交通等等条件，并按好坏、远近、肥瘦等进行分割搭配，户户有份。于是，农村的土地占有十分零碎，不少农户分到数块多至数十块土地，各户土地犬牙交错，给耕作与经营造成极大困难。在我们的调查中，虽然大多数农民（61%）认为肯定农村土地承包制，但也有相当数量的农民（41%）认为当前农村土地承包制度造成“土地太零碎、太分散，不便于统一规模经营”。
    随着人口的增长，重分的次数增加，零碎化程度也将提高，土地规模经营也变得相当困难。
    显然，化解农民之间的土地纠纷最为根本的要求是给农民以社会保障，同时强化农民土地的产权并鼓励产权的流转。
    长期以来，在农地制度改革的讨论中，人们最大的顾虑和担忧莫过于农民失地并由此失去生存保障造成的社会政治问题。其实，土地本质上是一种生产资料，土地可以成为拥有土地的农民的生存保障，但是，并非必须将土地作为农民的保障。从根本上说，农民将土地视为生存保障是因为农民缺乏其他社会保障。在缺乏其他生存条件下，土地才承载着生存保障的功能。
    然而，土地的生存保障与社保问题是两个相关却不同的问题。作为生产资料，土地的交易和流转是必需和必然的，一部分人因种种原因失去土地及生活保障，应由社会保障来解决，这如同企业破产而工人失去工作只能靠社保来支持一样。况且，在当今农民人均仅一亩多地的条件，农民的土地收益微薄，已经难以承担对生活保障的重任。为此，我们应将土地的生产功能与保障功能剥离开来，着力加强农村社会保障体系的建设，构建城乡一体的社会保障体系。这不仅可以给“80后”农民以生存保障，也可以为其他失去土地和陷于困境的人们以生存保障。
    另一方面，至关重要的是，应赋予并切实保障农民的土地所有权，实现地权的自由流转和交易。只有在产权明晰的条件下，才有可能划清人们的权益界限，定纷止争；也只有在土地物权化、资本化和市场化的条件下，土地的流转和分配才有可能以地权和资本的方式流动，地权和资本的集中、分割和交易才有可能脱离土地的自然形态的分割，避免土地的零碎化并为规模经营创造条件。
    因此，给农民土地以产权保护，给农民生活以社会保障，应是我们努力的方向。
    （作者为华中师范大学中国农村问题研究中心常务副主任、教授）