──兼论社会企业、公益创投和政府购买服务

从「需求为本」到「资产为本」的社会政策 ──兼论社会企业、公益创投和政府购买服务

邹崇铭

I. 「资产为本」的社会政策

大约在五年之前，笔者曾经以「探寻资产为本的社会政策」为题，在香港发表了一篇文章1，期望对英美等地刚兴起的「资产为本」（asset-based）社会政策模式2，作一简单的引介，以收抛砖引玉之效。恰巧在文章发表后不久，便发现中国社会科学院社会政策研究中心，亦举办了一个名为「社会福利与资产建设」的国际研讨会。后来我碰见了杨团老师，还嚷着问她是否愿意当我的博士导师。

岂料五年时间过去了，「资产为本」社会政策的讨论，却并没有牵起如预期般的热潮，我也几近将这个概念忘记了。直至最近，上海浦东非盈利组织发展中心的吕朝先生，向我介绍浦东区「政府购买服务」政策的最新发展，重新引发了我对有关课题的思考。为了搜集资料撰写这篇文章，我再次分别用中英文在网上搜寻器键入「资产为本」的字眼，结果能找到的中文内容仍是寥寥无几，和五年前没有什么分别；相比之下，英文资料却多如牛毛。

「需要为本」vs「资产为本」

所谓「资产为本」的社会政策或社区建设，主要是对应于传统的「需要为本」（needs-based）模式取向而言。传统政策强调一个社区的「需要」，决策者往往把焦点放在社区的「缺陷」和「不足」上，然后引入外来资源，协助社区解决问题。部分社区领袖为求争取更多资源，不断夸大社区面对的问题，并引入种种附加制度，管理该批资源，最终社区被冠以负面标签、并依赖外力。

相比之下，「资产为本」模式强调一个社区拥有的「资产」，令大家更重视发掘一个社区既有的「长处」和「潜能」，然后有效运用内部资源，建立社区本身解决问题的能力。

以我比较熟悉的香港社会政策发展经验为例，回顾早期社区服务的提供，其实亦十分注重自下而上的参与和联系，不但政府锐意推动社区中心、互助委员会等制度，NGO亦大力发展基层互助组织；但自八十年代中期，随着地方行政计划的扩张、社工专业主义的兴起，加上NGO对官方拨款的依赖，及邻舍层面社区发展计划的萎缩，社区自立自主的活力亦一去不返3。

在西方国家，「资产为本」社区服务的取向，除了可视作改革福利国家的一种出路，亦响应了近年全球化发展的趋势和挑战。为了加强地区的经济竞争力，地方政府往往需要在政策上展现更大的灵活和弹性，令公共资源的运用更具响应性和问责性，并透过非中央化的公共政策，发掘地方上的发展潜力，以配合竞争剧烈和日益波动的全球经济环境。

「资产为本」此一概念受重视的程度，其实已远超社区服务的范围。例如美国大力推动「个人发展户口」（Individual Development Account）制度，协助低收入人士建立储蓄及投资渠道，以支付置业、持续教育和创业所需。英国的工党政府，则于2001年底宣布发展「儿童信托基金」（Child Trust Fund）制度，为全国儿童开设户口，储蓄供年满十八岁后使用。世界银行在2001年的报告中，亦提出以建立资产作为灭贫途径之一4。

「由内至外」的社区建设

美国西北大学的J. McKnight和 J. Kretzmann，是推动资产为本社区建设模式的先驱，他们强调社区建设必须「由内至外」（Building Communities from the Inside Out）（Kretzmann and McKnight, 1993），令社区成员发掘地方优势和潜能，让他们重整和集结力量、开拓新的机会、生产和收入来源。

一个社区所拥有的「资产」，并非单单包括每个成员的个人能力和技术，更包括区内各种家族、宗教、文化和社交活动的非正式关系网络。同时，正规机构如政府部门、私人企业、学校、医院和社区中心等资源，全皆可视作社区资产的一部分。进行资产为本的社区发展，便是重新认识、图列（mapping）、联系和动员各项资产的过程。

根据McKnight 和Kretzmann综合多年社区建设的经验，整个发展策略可分成五个主要部分：

 激励式评估（Appreciative inquiry）：寻找和分析社区过去的成功经验和故事，以加强成员的自我形象和社区认同，积极参与；

 重视社会资本（Recognition of social capital）：将社会资本看成社区的重要资产，加以巩固和强化，并突出它在社区发展中的作用；

 参与发展（Participatory approach）：强调每名成员的能力和资源，给予平等和充分的参与机会，加强成员对社区发展的承担感；

 社区经济（Community economic development）：联系和动员区内的不同资产，透过集体合作，探索不同类型的经济发展模式；

 强化公民社会（Strengthening the civil society）：强调社区成员的公民（有别于受助者）身分和权利，促使政府和私人部门更有效响应社区的需要。

「社会资本」扮演的角色

由此可见，社区成员间的非正式关系网络，亦即是「社会资本」（social capital），在资产为本模式中扮演十分重要的角色，它起着联系和动员不同资产的关键作用。然而，同样需要强调的是：社会资本只是社区拥有的众多资产之一，其它资产尚包括人力资本、物质资本、金融资本和环境资本等（Green and Haines, 2001）。资产为本模式所强调的，是综合性的社区建设策略。

正如不少批评者曾经指出，主张社会资本观点的人，往往容易把社会资本和它引伸的其它资产混为一谈．一个社区即使拥有紧密人际关系网络，但欠缺其它客观的物质条件，社会资本的作用亦极其有限（Portes and Landolt, 1996）。片面强调社会资本的重要，只会停留在「小圈子」、「自娱自乐」式的社区互助，虽有助局部纾缓基层群众的生活压力，但却无助提升社区成员的赋权和归属感。