第二届西北工业大学绿色营秦岭项目调研报告之经济篇

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天保工程实施前后秦巴山区农村经济转型调查报告

                           ——以汉阴县、宁陕县、西安市长安区为调查地

撰文：孙逍遥  张海洋  王甜
摘要：通过对秦巴山区的农民进行入户调查、对当地政府的访谈以及对县城的居民做调查问卷，我们了解到一些关于在天保工程实施前后农村经济转型的情况和成果。同时经过认真总结分析，我们也发现了一些问题，并在仔细思考过后给出了一些建议。
关键字： 天保工程 退耕还林 林权改革 调查 经济转型
引言
    1998年空前的生态灾难,引发了人们对长江黄河中上游森林资源过度消耗的深度关注，党中央、国务院对加强林业生态建设作出重大部署，以前所未有的气魄和力度投入巨资,上马了有“天字一号工程”之称的天然林保护工程。在两年试点的基础上，2000年10月，国务院批准了《长江上游黄河上中游地区天然林资源保护工程实施方案》和《东北内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程实施方案》，正式在西部地区长江上游、黄河上中游和新疆、内蒙古等荒漠化地区全面实施了天然林资源保护工程。
陕西省政府2000年全面启动实施天保工程。工程建设期10年，覆盖除西安市城三区以外的104个县（市、区），涉及119个县级实施单位。
由于天保工程的实施，原先以林木采伐及其附属产业为经济主要来源的各县区出现了一系列社会问题，包括工业经济滑坡、企业下岗职工剧增、农民增收受限、财政收入锐减、社会不稳定因素增加等，有的林业大县的经济甚至曾一度陷入瘫痪的地步，发展举步维艰。
在这种情况下，有些地区通过政府的大量宣传和当地群众的不断努力，对经济结构进行调整，大力促进旅游业等新兴产业的发展，林区经济效益和林农职工收入出现回转，生活水平有了一定的提高。但是依旧有个别地区，群众由于小农思想严重，过分依赖于政府的补贴，没有去积极探索新的发展道路，经济增收困难，政府收入来源阻断，地方经济仍然面临困境。
针对这些经济方面的问题，我们小组通过把政府访谈、入户调查、调查问卷等活动中得到的结果进行总结分析得出这份调查报告。

天保工程实施过程中涉及的相关政策
1、天保工程：
    天保工程，即天然林资源保护工程，内容是对重点生态公益林区实行禁伐，禁止对所有天然林及人工林的采伐，优先安排坡耕地的还林建设，以封山育林为主，人工造林、人工促进天然更新多种方式相结合，加快宜林地的造林绿化过程；对一般公益林，进行适度的经营择代及抚育伐，以促进林木生长、提高林分质量；对商品林采取集约经营的方式，以较少的土地和较短的周期，定向培育具有适度规模，以工业原料林为主的速生丰产用材林和经济林等。
2、退耕还林：
退耕还林具体是从1999年开始实施的，以保护、改善生态环境，实现可持续发展为目标，以控制水土流失，防止水土沙漠化为重点，以扩大和恢复林草被为中心，把退耕还林与地方经济发展，产业结构调整，增加农民收入紧密结合起来。从2003年起，对退耕区居民政府对其每亩退耕地每年补助粮食300斤；现金补助，按退耕面积每年每亩20元标准；种苗补助，按退耕还林和宜林荒山荒地造林每亩50元计算，连续8 年，退耕地基本上以种植经济林为主。从2004年起，原则上将向退耕户补助的粮食实物改为补助资金。2007年8月，国务院《关于完善退耕还林政策的通知》（国发〔2007〕25号）明确将继续对退耕农户直接补助。补助标准改变为，每亩退耕补助减半，减为105元，生活补助还是20元。
3、林权改革：
林权改革的内容分为两个方面：主体改革和配套改革。
主体改革就是一个产权的问题：
1、明晰所有权，落实经营主体。在保持林地所有的前提下，进一步明确林地所有权和林地使用权。
2、开展林权登记，发换林权证。核实林地面积、产权，及时发放林业证。
3、建立规范有序的林地所有权、林地所有权流转的机制。鼓励林业所有权、林地使用权有序流转，引导林业要素合理流动与集中，实现森林资源的优化配置，促进林业经营规模化、集约化。
配套改革就是要放活林地经营权：通过调整规费，改革林木采伐管理制度，改革投融资体系，建立新型的林业管理体制，真正地放活林地经营权。
4、其他方面的政策：
4.1 政府财政补贴和社会保障制度
天保工程实施以来，各地按国家政策保障下岗职工基本生活保障费实施情况，职工一次性安置费实施情况，地方财政减收补助经费实施情况和职工养老保险社会统筹，教育、医疗卫生、公检法司等政策性支出，下岗职工基本生活保障费，职工一次性安置费，地方财政减收等专项补助经费。4.2 培养技术人才，对居民自营经济的引导及技术指导
聘请一些专家担任技术顾问，或与大学、研究所联系，每年定期培训技术人员，实地对当地居民进行指导。
4.3 安置富余劳动力
  对于森工企业的富余劳动力的安置问题，主要有三种措施：
第一，  临退休职工直接令其提前退休，并给予一定的资金补助；
第二，  对于愿意离开的年轻职工，发放一次性安置费；
第三，  对于不愿离开的年轻职工，介绍到其他企业工作。
  对于农村因退耕还林而产生的富余劳动力
政府一方面鼓励他们发展林地经济和自营经济；一方面又大力投入资金进行基础设施和城区建设，为村民们提供就业机会。
天保工程经济转型实施情况
秦巴山区一带在2000年天保工程实施之前，主体经济来源就是以木材采伐、加工为主的“木头经济”以及由林木采伐衍生出来的产业，还有种植粮食作物等，这些产业的经济效益占了地区总收入的很大比例。在天保工程实施以后，由于全面禁伐措施及退耕还林措施的实施，这里的一个主体经济模式被打破，当地农民和政府一起努力，根据当地实地情况发展一些代替产业，促进经济的增长。
通过对西安市长安区，安康市宁陕县、汉阴县政府，县林业局，财政局，凤凰山林场等相关部门和人员的访谈，加上我们对林区农户入户访谈得到的一些情况，整理出关于秦巴山区天保工程实施中有关经济方面的实施情况以及其他一些惠农利农政策的实施情况。
天保工程的实施为发展森林生态旅游和群众进行林下养殖，培育林药，发展培植业、种植业、养殖业等打下了坚实的物质基础。林业经营方向已由木材采伐加工为主向以森林保护和培育为主转变，林区经济已由”独木支撑”向调整结构、多种经营转变，农民们的经济来源已由单纯依靠“大木头”向多元化转变。

大力发展生态旅游业：[/li]

全面禁伐天然林后，秦巴山区一带的森林资源得到了有效的保护，生态环境有了明显的改善，这就为当地发展生态旅游业提供了一个很好的先决条件；同时，便捷的交通优势也为生态旅游发展提供了交通环境；引人瞩目的品牌也吸引了很多的游客前来旅游观光。
如我们重点调查的宁陕县。位于秦岭南麓的宁陕县素有“秦岭立体资源宝库”之称，全县林地面积32万公倾，森林覆盖率达92%，居全省之首； 210国道和西汉高速公路纵贯全境，宁丹高速、西成高速铁路已经破土动工。这些优越的条件为宁陕县发展旅游业打下了坚实的基础。我们在调查过程中，也发现宁陕县的环境确实很美，山环水绕，满眼绿色，很值得一游。宁陕县制定了自己的生态旅游发展计划。主体规划时间由2006年到2016年，分为两个时期。第一个时期为2006年到2012年，实现接待旅游人次突破50万，收入突破5个亿；第二时期为2012到2016年，实现接待旅游人次100万，收入达到10个亿。现在旅游的规模已经达到年接待游客20至30万人次，收入也达到2个多亿。
相比于宁陕县，汉阴县由于森林资源的限制，环境不如宁陕，但其打出的“油菜花节”品牌及很多有名的旅游景点也吸引了众多游客前来参观。我们在汉阴县的实地考察主要是沿着汉漩公路向漩涡镇方向行进，途中看到了几处关于油菜花节的大型宣传广告栏，还有很多农家乐，尤其是在大兴村，农家乐遍地开花，几乎家家都开办农家乐，整个村子就超过了50家。我们住宿的地方是大木坝竹木检查站，这已经进入到大木坝森林公园了，检查站的工作人员告诉我们政府每年都会投资1000多万元来开发森林公园，已经持续5年了，并且在我们第二天的入林实地考察中也确实看到了山里修建的一些基础设施。

发展适宜本地的经济作物：[/li]

退耕还林措施实施以来，原来种粮食（多为苞谷、水稻等）的土地种上了经济作物，在保护生态的同时提高了土地的经济效益。针对不同的环境，根据科学的观察与分析，制定不同的种植计划，政府给予一定的技术支持与资金投入。
对于宁陕县，在山区主要种植适宜当地的经济林像板栗、核桃、中药材等。有的地方袋装食用菌的养殖发展的也很快，经济效益很高。对退耕还林区的居民种植这一类经济林地，政府还给予每亩每年3元的补助。前期种植的树苗也是由政府免费提供的。

积极鼓励劳务输出：[/li]

自从天保工程实施以来，农村富余劳动力不断增多，虽然有发展其他产业，但是仍有很大一部分富余劳动力，为了创造出更大的价值，他们逐渐离开家乡外出打工，现在当地的外出务工人员已成规模，劳务经济已经成为很多农村家庭的主要经济支柱。在大寺新村、八亩村、大兴村我们做入户访谈时，多是老人和儿童在家，青壮年基本上都外出打工来供给家庭支出。在汉阴县城里，我们也见到了从汉阴直接开往浙江等地的长途客车，并且是每天一班，这在一定程度上也印证了当地劳务经济的发展状况。

发展当地特色产业：[/li]

在全面依托森林资源，发展旅游业等经济的前提下，各地仍努力利用当地特色搞活经济，从多方面挖掘其发展潜力，为经济发展开拓出更多的道路。
就拿汉阴县来说：一是全力发展蚕桑养殖业。全县桑园面积8万余亩，建成了全国最大的“305”桑、“果桑”繁殖基地和栽培基地。虽然我们实地考察的地点并不是以发展蚕桑养殖为主要增收方式的，但我们从对汉阴县政府和汉阴县财政局农业部的采访中了解到，全县每年都会举办上百次养蚕培训会以及选派部分养殖户到广西等地进行参观学习，蚕桑养殖已经成为很多村子甚至部分乡镇的支柱产业。二是蔬菜、魔芋、烤烟、林果等特色产业规模也在不断壮大。三是汉阴县油料种植面积、单产、总产均创历史最高水平，单产达143公斤/亩，总产达到1.5万吨；粮油产值实现2.6亿元。从我们沿途的观察中发现，当地的粮食作物主要集中在水稻和玉米上。当地政府大力宣传积极举办的“油菜花节”不仅促进了生态旅游的全面发展，同时也推动了油料作物的大面积种植，油菜的种植面积已由原来的9万亩急剧增长到13万亩，这些都为当地经济增长提供了很好的途径。四是突出发展生猪产业，大力推广自然生态养猪模式。新建自然生态养殖示范点60个，全县生猪饲养量达到48万头，净增7.5万头，全国500强之一、江苏雨润集团投资8000万元的汉阴沃德利生猪养殖项目成功落户。
5. 全力推动农村医疗体系建设：
在我们的入户访谈中了解到当地居民基本都能积极参加农村医疗保险，能够享受到相应的补贴，相比之下看病比以前负担轻了很多，并且养老保险的实施情况也很乐观，年龄超过60岁的老人都能够领到政府发放的养老保险金，也不存在克扣现象。
天保工程实施十年以来的经济转型成果
1.农民经济收入来源的转变
从我们的调查中了解到，天保工程实施以来，当地农民在国家政策的引导和当地政府的帮助下，充分发挥主观能动性，充分利用林区丰富的自然资源和优越的地理条件，在经济转型方面取得了比较明显的成果：
1、本地传统优势产业的发展，如林果业（核桃、板栗种植）、培植业（袋料食用菌）、养殖业（桑蚕、生猪养殖）的发展；
2、新行业的拓展，到县里从事个体经营（餐饮、零售等服务业），参与一些基础设施承建工程（建设公路），外出务工等。
2.农民生活水平的提高
1、天保实施时，很多山上的居民从山上搬下来，政府为其提供了一定的补助来盖房子等，相比于原来在山上交通不便，与外界交流少，以种粮为主要经济来源的生活，生活自然好了许多，而且他们有更多的机会去从事其他的行业；
2、天保工程实施后，由于全面禁伐措施的实施，当地的整个生态环境有了一定的提高，村民们都感觉空气清新了，山绿了，水清了，对身体健康也有很大的益处；
3、随着天保工程的实施，很多村民都选择外出打工或者开展一些林中种植、林下养殖等产业，较之原来整天都耗在没有多少收入的土地上，整体的收入也有了比较明显的提高。
3.当地主体经济模式有了比较明显的转变
天保工程实施前，当地主要靠发展以林木为基础的相关产业，天保工程全面禁伐措施的实施让很多林业大县的经济一下子陷入了困境。在困境面前，各地的政府部门没有放弃，他们依靠国家的补助和自身的优势条件积极地发展适合本地区的新兴产业。
以我们调查的宁陕县为例。
在天保工程实施以前全县经济收入的70%以上都是来自木材采伐、加工。单是宁陕县就有省属森工企业两家（当地叫做宁东、宁西局），县属森工企业一家。每年国家都有采伐的指标。
现在宁陕县确立了“生态立县，旅游强县”的发展思路，仅2009年宁陕县接待游客75.3万人次，创旅游综合收入2.48亿，旅游业占全县GDP比重达23%；开发矿产资源：宁陕具有开采价值的铁、金、钼、矾、铅、锌和雄黄、石墨、滑石、水晶、白云岩、大理石，正在开采的具有秦岭黑钻的“夜蓝钻”板材等矿种20余个；建立水电站：宁陕县建有一个水电站。每年输出的电量除供给当地使用外，还把剩余的电量输入国家电网，缓解其他地方的用电紧张形势。   
天保实施过程中存在的问题
1、政策实施过程中存在的问题；
1.1政策落实不到位
我们在与农户的访谈了解到，在政策实际操作过程中存在村干部虚报退耕还林亩数、克扣国家补贴等情况，许多的村干部自己退耕还林的林地是一般村民的好几倍。现在村里的很多村干部都搬到县里住，由此也可以看出村干部的不公正行为。
1.2林业建设费用标准过低
天保工程实施近十年来，政策补助资金标准还是依据2000年的经济水平，没有考虑到物价上涨等因素的影响，政府补贴的实际效益比以前低，农民感到压力比较大。
1.3造林难度越来越大
随着中低山区天保工程逐渐完工，险峻地带工程开展的难度更大，需要的资金投入愈来愈大，而当地又没有增加资金投入。
1.4存在林权纠纷的问题
由于在分配林地时有林地界限不清楚的现象，在涉及到利益分配问题时，就会发生纠纷；还有就是林地承包过程中发生的林权纠纷；另外还存在林权纠纷的问题处理不公正的现象，有些农民害怕报复不敢反映真实情况。
1.5地方配套资金不能落实到位
天保工程建设总投资中，国家投资占80%，县里配套20%，我们了解到中央财政投资已全部拨付到位，但县里因财政困难配套资金不能落实到位，成了一句空话，给正常工作开展带来一定困难，影响工程质量。
1.6农民在医改中得不到实惠
虽然在大部分地区都实行农村医疗保险制度，但由于时间太短，体系不完善。实际中能够报销费用的地方较少且药费也较高，而药费较便宜、距离较近的地方有无法报销。实际上农民得不到太多的优惠。
2、 农民在实施过程中遇到的问题
2.1食用菌对环境的损害较大
入户调查时很多对食用菌种植了解的村民指出，现在政府鼓励的袋料食用菌种植对环境的损害比以前的椴木更大。以前只是砍伐大的木材，现在是大小都砍。这应该是政府只是批复了砍伐权，没有对其砍伐监督造成的。
2.2还有比较多的村民生活收入不稳定
除了外出务工，农民很难找到其他稳定的经济来源，而政府的补贴又接近尾声或有所减少，在补助停止以后，这些农民的生活会变得更加艰难。
2.3经济林总体收益不好
当地居民在种植经济林的过程中由于气候变化、地形复杂、土壤条件等自然因素和技术不到位、缺少资金投入、管护不佳等人为因素广种薄收，收益少。就如板栗种植，从当地村民口中得知，在海拔800米之上，由于气温的限制作用很明显，所以没有可靠的收入。但在海拔800米以下的山区，如果没有遇到比较大的自然灾害，收成还是不错的。
2.4农家乐富余且质量低
农家乐数量过多且过于集中，个体特色不凸显，不能很好的吸引游客，实际上效益不佳
2.5旅游业发展受限制
一是资金缺乏，造成景点开发力度不够，景区基础设施建设不完善，不能产生品牌效应；二是好的旅游景点多在较深山区，交通不方便，无法大规模的接待游客。
2.6外出务工人员技术不够
外出务工多为自发性，政府只是培训一些技校学生，务工人员质量不高，出去以后只能出苦力且赚钱不多。
2.7 退耕还林后的收益不太好  
在退耕还林初的苗木补贴时，政府提供的苗木品种有不适合当地环境的，导致有些地方种的果树成活率低，而且挂果率较低，进而影响收益。
5、我们的建议
1、对山区村民的建议：
1.1积极投入到发展新兴产业中去
太多的村民只是从自己的角度看问题，一味地抱怨政府做的不够，却没有认识到自己没能积极地寻找新的收入方式，他们应该跟着政府的引导，积极去实践，在这个过程中总结经验，不断进步。
1.2 掌握一些基本的技术
无论是外出打工或在坡地种树，村民们都应该掌握一定的技术，有一技之长才能更容易致富。
1.3 及时关注市场需求
由于山区交通闭塞，与外界联系较少，所以村民对外面市场的了解程度很低，但主观的努力可以将客观的不利影响降到最低，只要村民有意识并去主动关注外面市场，及时依据市场需求改变生产产品与规模，将会取得更好更高的收益。
1.4 根据自身实际发展经济，不盲目跟风
有些村民看到别人家开农家乐致富了，于是自己也开办农家乐，结果发现实际效益并没有自己想的那么好；还有的村民听说种核桃能发财，于是将自家地都种上核桃，最后却发现当地气候不适合核桃种植，所以不但没有赚到钱反而会赔钱。村民在发展经济的时候，一定要根据自身的实际情况，并要考虑到当地的实际情况，万不可盲目跟风。
1.5 客观真实地反映情况，积极真切地维护自身利益
在我们的访谈中发现有两类农民，一类农民不敢反映真实情况，在一些敏感问题上遮遮掩掩或是避而不答；另一类农民敢于反映实际情况，但又容易将问题夸张化。这两类农民都不能客观真实地反映情况，对自身生活中所遇到问题的解决不能起到很大作用。
2、对政府部门的建议：
2.1 组织专人核查补助落实情况以及退耕还林亩数等，确认申报的真实情况。
2.2 切实落实对农民的技术支持，因地制宜，选取适宜各个地方的产业。
2.3 对于形成一定规模的特色产业，建立一个统一的收购、管理、销售体系，帮助农民解决销售等方面的困难。
2.4、对于农家乐，但求质量而非数量，联系多家农户搞出有吸引力的较大规模的农家乐，打出自己的品牌，做出自己的特色。
2.5、对农村换届选举切实起到监督的作用，保证选举过程的公平公正，让农民能够按自己意愿选出带头人。
2.6领导应该不讲排场地去农村多走走，多和农民聊聊天，体察民情，问民所需，想民所想，及时更正一些政策中的不合理处。
2.7对农业技术站的工作人员经常进行培训，不断提高他们的技术水平，并做年终成绩考核，将村民的评价作为重要参考标准，让这些技术员能够真真正正地为农民传播点技术。
2.8有关部门应该重视“野猪问题”，尽快制定相关对策缓解野猪肆意侵害农民利益的现象，或是尽快完善补偿机制，将农民的损失降到最低。
2.9将对外出务工人员的培训范围扩大一些，让更多的农民在出门前掌握一门技术，出去后能够更有竞争优势，得到更多的劳务报酬。
2.10严格规范医药价格，不能让部分医院借补贴之机哄涨药价，使老百姓得不到真正的实惠。
2.11随着工程实施的深入，国家应根据实际情况改变资金投入力度，更好的适应工程的进度，使其井然有序的进行下去。
2.12对于林地纠纷问题，应该秉着公平、公正、结合实际的原则，按照相关的法律、法规来处理。
对于此次调查我们的不足：
针对于此次的调查报告，发现了一些问题:
1.前期准备的不充分
在学校做准备工作时，我们只是根据自己的理解查阅了一些关于经济方式转变方面的大的问题，比如退耕还林、林权改革等，没有把各县的特点找出来，而且把重点放在了宁陕县，对汉阴县情况了解不多，直接导致入户调查时问题不细致，不深刻。导致后期总结时材料太少。
2.实施调查的方法、调查的范围有限
由于时间有限、天气不好等各种客观因素，我们做的入户调查数量太少，没有能得到需要的数据及信息，而且在做入户调查时，问到的问题没有个性，没有根据各家的实际情况深入挖掘。
3.调查问卷设计的不合理
在设计调查问卷时，我们没能考虑到县城居民对天保工程的实际的了解情况，只是以宁陕为依据，出现了几道不太合理的题目。
报告小结
经济转型的问题是绝非用一双眼睛就能将问题弄明白的，你所看到的只是现在的经济状况，去年的、前年的、甚至是十年前的经济状况，如果没有去实地调查、入户访谈、访问政府、查阅资料，我们是无法形成一个对比的，也不会感觉到经济的发展和人民生活水平提高的过程，无法体会到当地人民为了生活更美好而努力奋斗的激情。天保工程实施十年以来，秦巴山区的人民生活发生了天翻地覆的变化，告别了以前的靠山吃山的状况，迎来的是倚山富山的新局面。在国家政策和当地政府的帮助下，秦巴山区的人民积极转变经济发展模式，退耕还林、护林爱山，发展生态旅游和特色产业，并将富余劳动力输出赚取劳务经济，山更绿了，水更清了，农民的钱袋子越来越鼓了，脸上的笑容也更加灿烂了。我们坚信，秦巴山区人民的生活将会更美好。

2009300435

好长啊啊啊

闽科老牛

是挺长的，如果能去看看就好了。肯定是个美丽的地方