多边会谈如“行尸走肉”

chinadialogue

原载于中外对话

作者：亚历克斯·埃文斯

亚历克斯•埃文斯认为，由于苟延残喘的联合国气候进程拖拖拉拉，我们必须制定出减排的切实可行的战略，从而为政策发生变化的那一刻做好准备。

距哥本哈根会议过去已经一年了。然而，情况看起来并不乐观。2009年的会谈结束后，一些参与气候问题讨论的较为乐观的成员很快就尝试着以勇敢的心态来面对会谈的结果，他们认为，哥本哈根协议中的自愿承诺并不会让世界大幅偏离将温度控制在较工业化前的水平提升不超过两摄氏度的范围里。如今，一年过去了。在这一年里，人们对一些数字反复推敲。然而，一个更加严峻的现实却随之逐渐显现出来。

据国际能源组织刚刚发表的《2010年世界能源展望》显示，即便是在最好的情况下，即哥本哈根的承诺得到完全落实，那么也只能使我们部分地朝着将温度升高控制在两度以下的方向迈进。

而在更加现实的情况下，即如果各国都采取一种被IEA委婉地称为“谨慎的”办法来履行各自的承诺的话，这份展望报告则警告说，要想实现2度的目标是“几乎不可能的”。相反，如果2008年到2035年之间，排放增长21% 的话，全世界的温室气体浓度将会超过 百万分之六百五十的二氧化碳当量，温度平均升高超过3.5度。

既然如此，坎昆气候会谈是否会着力解决这些问题？

但愿如此。

早在2009年初，作为我们为英国政府所作的论文的一部分，我和同事大卫·史蒂文模拟了三种针对全球气候政策前景的情境。其中一种称为“多边僵化模型”。该模型假设，“当UNFCCC [联合国气候变化框架公约]谈判代表坚守信念时，那些局外之人则越来越清晰地意识到，多边气候进程如今不过是一具僵尸——跌跌撞撞前行、却总也不死，就像之前的多哈贸易谈判一样。”

随着坎昆会谈的临近，UNFCCC已经，唉，越来越像我们模拟情境中的僵尸。政府首脑们的参与是哥本哈根会议上不多的几个积极进展之一。然而，此次会谈他们却无影无踪。会谈的所有内容都是围绕着快速启动资金或监控报告等相对“安全”的技术问题，而一些重大问题则被掩盖起来。美国与包括巴西、南非、印度、中国在内的G4集团国家之间心照不宣地达成了不思进取的共识，而这也已经成为了主要的政治参照点。

这幅景象令人沮丧。甚至许多评论家也得出结论，认为既然在具有约束力的目标及时间表等问题上坚决不予讨论，那么，就应该重新审视那些自发的、自下而上的、以技术为主导的方式。

这些方式值得一试，看它们是否可以用来应对一些没有被纳入UNFCCC中，却能够导致全球变暖的因素（如“碳黑”），或者看它们是否能够有助于建立国家间的信任。的确，在我和大卫共同为布鲁金斯研究所撰写的关于后哥本哈根时期的分析报告中，重点关注“快速解决方案”也是我们所提出的建议之一。

然而，我们很难找到充足的理由去认为，自下而上、自发的行动可以单打独斗地让世界的气候保持稳定。如果没有具有约束力的排放目标，或者是一些其他形式的碳定价机制的话，唯一能够促使清洁技术成本大幅下降的途径就是通过大量的政府补贴。然而，在目前的财政环境下，新的政府支出项目很难获得美国或欧洲决策者们的认可。

不幸的是，正如六月份我在Global Dashboard上的一篇帖子中所认为的那样，解决气候变化问题“……就需要勇敢地面对各种限制—没错，这就意味着我们需要对它们，以及它们其中所包含的公平原则进行量化。”而这是我们无法回避的现实。

换句话说，决策者们需要开始以严肃的态度讨论大气中剩余的“碳空间”该如何分配的问题。

我一直认为，能够让谈判代表们就全球排放预算如何分摊的问题达成共识的唯一一个具有政治现实意义的方案就是确定将来的某个日期，到那个时候所有国家都将汇集于一个平等的人均大气所有权水平上（“收缩与汇集”模型）。然而归根结底，与确定排放预算的整体规模，以及保证有足够强大的执行机制来确保全世界预算不超标相比，使用哪个公式来对其进行分配并不重要。

然而，有一点主张自下而上方式的人没错，这当然就是，目前根本不具备采取这种激进行动的政治条件，不仅在美国，在新兴经济体国家也是如此。实际上，甚至连为大气中的温室气体总含量设置上限这样一个想法都像烫手的山芋一样无法在UNFCCC峰会上讨论，更不用说为这个上限设置具体数值了。

那么，我们又被置于何地? 针对这一问题，有以下五种观点：

首先，不论发生什么，至少都要确保我们不会将可能性错当成必然性。自发行动固然很好。但是，它不能解决气候变化。因为大气并不会论功行赏。

其次，要认识到，拖延只会让达成政治协议的难度加大，而不是减小。全球碳预算作为未来任何一个全球气候变化协议的核心问题正在一天天的耗尽。关于如何对其进行分配的问题，决策者们踌躇的时间越长，他们可以进行分割的部分就越小，政治局面也会愈加不利。

其三，要记住，即便是在气候政策停滞不前的情况下，也有可能利用其他问题来开拓一片新的政治空间。特别是，如果正如国际能源组织一直以来不断警告的那样，石油供应随着全球经济复苏而再次吃紧的话，气候政策谈判的内容有可能会发生巨大的变化。

第四，尽管气候变化可能会有助于在世界范围内助长资源民族主义以及零和竞争，然而它也可能会产生反作用力。正如不久即将由布鲁金斯研究所出版的我和大卫为美国国家情报委员会所做的报告中认为的那样：

“对于气候变化、以及如何使全球化更具活力这样一些更重大的问题，布鲁塞尔、北京、华盛顿之间的观点大不相同。每个国家中都有一些选民通过放大镜来看待国际竞争风险，同时也有一些持相反意见的选民，他们认为气候变化以及其他一些全球性威胁是需要大家共同加以应对的挑战。

“就这一意义而言，关于气候变化最根本的争论或许并非在于不同的国家，或者国家中的团体， 而更多的是在于两种相互矛盾的安全理论架构之间，它们具有完全不同的假设、分析方法、以及解决办法。”

最终，是否做好利用政治机会之窗的准备就是一切。随着温室气体浓度上升，有一点可以肯定的就是极端气候愈加频发。如果这种气候打击与新闻媒体相互呼应，那么常常就会开启很多的政治空间，然而，这些政治空间的开启通常是迅速而短暂的。

那么，这就提出了一个问题，每当这种气候打击来临，愿意进入其开启的政治空间的会是谁。准备为“地球工程”造市的企业据说正摩拳擦掌地为未来气候打击展开公关战役。然而，支持达成一项全面的全球气候协议的人是否也做好准备加入同样的战役呢？

不仅如此，相反，推动《京都议定书》逐步生效的漫长过程，以及当下UNFCCC谈判的拖拖拉拉都意味着任何一个花费大量时间参与或间接参与官方气候进程的人都有成为一名极端渐进主义者的倾向。他们坚定地认为气候变化只会一步一步地来。

在90%的情况下，这一观点或许是对的。然而，真正的机会却存在于余下的10%中。

因此，虽然坎昆会谈的前景黯淡，但是那些呼吁采取切实措施应对气候变化的人却不应丧失信心。相反，目前正是针对应该采取哪些实际措施来解决问题制定具体提议的大好时机，之后就可以静待政治空间为其开启的那一天的到来。


作者：亚历克斯·埃文斯，纽约大学国际合作中心非常驻学者，外交政策博客 www.GlobalDashboard.org 的联合编辑。