洪水过后的反思（2）

chinadialogue

作者：达尼斯•穆斯塔法
      大卫•拉索尔
2011年3月11日
文章来自中外对话http://www.chinadialogue.cn/arti ... s-from-the-flood-2-

巴基斯坦的水利工程系统让最穷的人们成为洪水最大受害者。达尼什•穆斯塔法和大卫•拉索尔继续在印度河流域的探索，对以往防洪的失误进行了总结。

巴基斯坦的水源供应非常丰富，主要来源一个是春末的喜玛拉雅冰川融水，一个是六月到十月的季风降水活动。为了利用这个巨大的资源，巴基斯坦建立起了高度发达的水利工程：全国82%的农田都可以灌溉，而该国1.7亿人口中的43%都直接依靠农业生产维持生计。但是，灌溉区如今都面临着洪水的威胁，因此巴基斯坦经济中最大的经济部门和大部分的巴基斯坦人都岌岌可危。

此外，许多村子都坐落在河床或者低地上，城市移民也多随意地住在高危的低洼地区。正如我们在2010年的大洪水中所看到的，印度河流域的五条主要河流都会发水。从1947年独立到1997年的50年中，巴基斯坦共发生了20场大洪灾和更多的较小洪水。因此，巴基斯坦对于经常发生的洪水非常敏感，而有时候洪水的成因恰恰是用以维持河流工程的灌溉系统。


巴基斯坦洪水管理系统主要有两种方式，并由此分为两大阶段。第一个阶段是1947年到1973年，即有限风险管理时期；第二个阶段从1973年到现在，即全面自然风险管理时期。尽管漫灌技术（即利用重力让水进入土壤）从史前时代开始就主宰着印度河沿岸的农业耕作，但从1859年的上巴里多阿布运河开始，英国殖民者修建并利用运河网络进行灌溉，这个网络就是今天灌溉系统的基础。殖民时代这个系统得到不断的维护和拓展，到了独立前夕，巴基斯坦全国共有150多条运河，总长度达到数千公里。

殖民时期的洪水管理依靠的是一个“堤岸”网络，即沿着河流修建线形大堤，在城市周围修建环形大堤，洪水来临的时候军队可以进行战略性的开堤泄洪。在高水位时期，有堤岸的拦河坝和城镇得到了保护，但那些没有保护的地区则要遭受巨大的洪灾侵袭。尽管受灾地区的舆论断然反对洪水的风险接受，但那个时候民众在洪水治理上是毫无发言权的。这个洪水管理的堤岸系统一直被沿用到独立之后。

1960年，随着印巴间《印度河用水条约》的签订，一个庞大的工程项目——“印度河流域开发计划” (IBDP)问世了，巴基斯坦广阔的国土变成了一个运河和水库构成的巨大网络。按照《印度河用水条约》的规定，洪水管理的重点放在了用以避免损害新建重点基础设施的排水系统上。

IBDP是现代洪水管理趋势的一个组成部分，它脱胎于20世纪初美国治理田纳西流域和大平原洪水的经验。在现代工程技术和经济增长理念的武装下，国际金融机构和捐助国开始大力促进和刺激巴基斯坦的IBDP和邻国阿富汗的赫尔曼德-阿甘达布流域工程等大型项目，无数的贷款源源流进这些发展中国家。但是全球发展中国家的大型水利项目采取的全是这种“放之四海而皆准”的工程方式，丝毫没有考虑重要的地区特性。

尽管这些水利工程被人们当作将发展中国家变成小麦玉米等商品生产国和出口国的功臣，但也因为其环境破坏而受到广泛的批评。栖息地破坏、土壤流失增加、牧场消失和水传播疾病的扩散造成了生物多样性的快速流失。此外，河流沉积和侵蚀过程性质的变化也会造成严重的洪水灾害。尽管当年英国殖民当局就已经认识到印度河所出现的这些后果，但基本仅把它们看作发展的代价。

在大型水利工程与减贫目标之间的关系上也出现了一些问题。工程项目会把那些容易受灾的穷人排除在外或者边缘化，而他们的生计本来就已经不堪一击了。发展中国家农村地区仅能糊口的农业严重依赖洪水退落的灌溉方式，最著名的例子都在非洲，一个是尼日利亚的卡因吉大坝，一个是埃塞俄比亚奥莫河下游的大坝群，它们对依靠洪水退落农业造成了巨大的干扰，千百万赖以为生的穷人陷入困境。

况且，巴基斯坦等发展中国家的农村谋生体制、基础设施和经济都因为这些工程发生了颠覆性的变化，突然之间变得十分脆弱，无论在洪水，还是在国际商品市场的波动和冲击面前都是如此。缺乏社会保障的市场主导性增长还会产生另一个后果：贫富差距不断拉大，而穷人会成为最容易受洪水侵害的对象。

1970年IBDP完工，巴基斯坦的农业生产有了巨大的发展。但是，好景不长，1973年的大洪灾彻底淹没了运河网络，也改变了风险管理的范式。人们发现了系统中的弱点，也发现了区域洪水治理者们在使用新式工程建成的运河和水库时存在资源和经验上的限制。

1978年，为了落实全面的风险管理战略——《国家洪水防治计划》，巴基斯坦成了联邦洪水委员会。这个新战略提出要为水库管理提供更多的资源，包括流程、检查和培训；堤岸维护和加固日程和堤岸开口计划；信息收集技术的推广和现代化，包括卫星监控、流量建模和洪水预报；以及洪水预警系统的建设。尽管洪水管理体系有了上述改进，但依然存在明显的弱点，严重的洪灾一再发生，特别是在1988年和1992年。

学者指出的几个制度性限制能够充分说明洪水的根本问题。首先，由于（洪水管理）系统无法适应沉积与侵蚀等自然过程，造成河水流量测量与实际危险的脱节。大多数进入系统的水都被抽去进行灌溉，系统中只剩下很少的水，无法冲刷河道、把世界上浑浊度最高的河流中的沉积带入大海。河道行洪能力的长期下降正是2010年洪水后果被极度放大的关键原因之一。

其次，在某些情况下，由于自身所在位置的问题，监测站无法及时地进行测量和报告。即使进行了测量并发出警报，公共警报、疏散和安全措施有时也是效率低下，杂乱无章的。在洪水管理者方面，运河和水库操作员没有当机立断的权力，无法进行水量调节来减轻洪灾危险，有时甚至由于缺乏系统协调，一些水库管理者的放水操作使得下游遭受灭顶之灾。

除了宏观层面上的体制性弱点，地方层面上洪水威胁造成的负面后果常常不成比例地落在了穷人和那些最弱势群体的头上。由于英国殖民当局和独立后的巴基斯坦政府所执行的层级性运河政策，处于运河管理最末端的小农户经常陷入非常不利的境地。

运河管理系统在法规制定和行政执行上都带有强烈的殖民习气，在解决投诉、水源分配以及重要的开堤泄洪的决定时严重歧视小型农户。印度河流域的所有基础设施都具有安全设计能力，经常远远超出过去的水平。为了保护这些基础设施，人们经常打开上游的堤坝来减轻洪水压力。进行开堤操作的决定是由地方河务官员做出的，但他们经常受到当地大型农户的影响。在这种情况下，哪个堤坝不能打开，或者换个堤坝来泄洪，问题就要看哪个农户的影响力最大了。巴基斯坦媒体上有一些报道揭露说，实际上一些堤防是用来保护某些特殊利益者的土地。媒体报道的是否真实正在司法调查之中，但我们完全可以说，在开堤泄洪决定上的政治影响在巴基斯坦早已司空见惯了。

巴基斯坦洪水政策中这历史性的一面表明，由于忽视了河流的自然系统和对穷人的边缘化，工程师和税务管理者让这个国家在洪水面前的实体和社会脆弱性都变得更加严重。人为环境退化与洪灾之间的联系无论在亚洲、拉美、欧洲还是其他地区都屡见不鲜。反过来，我们也可以看到在具有泄水能力的健康流域（湿地、沼泽、河口和红树林）与洪水减灾之间存在一种明确的联系。

既然我们已经看到灾害将给长远发展目标实现带来的高昂成本，就必须解决降低风险所需的投入问题。随着气候变化挑战的增大，我们也必须扪心自问：我们的人造工程系统能跟上气候发展的脚步吗？




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达尼什•穆斯塔法，伦敦国王学院地理学助教。大卫•拉索尔，伦敦国王学院在读博士生。