民间救灾：日本NGO的行动逻辑

刘秀

有条不紊。这是日本各类民间组织震后行动的真实写照。

“我们正在宫城县附近的一个志愿者中心，给灾民们做饭呢。”日本海外灾难援助市民办公室（CODE）的工作人员吉椿雅道在电话中告诉记者。

他在震后第二天，就和另两位工作人员一起，驱车12小时赶到宫城县。

CODE，一个拥有丰富经验的日本民间灾难救助机构，曾经在2008年四川大地震时第一时间赶到灾区，为灾民带去物资，成为首批到达现场的国外民间团体。

类似的救灾团体——“日本国际民间协力会”也已经派遣3个应急人员，进入仙台，为其后续工作铺路。

除了救灾民间团体，更多的NGO正在集结力量，原地待命。

地震发生后，日本各地近3万个民间组织开始行动，按照灾后救援的步骤，他们目前能够做的是广泛号召募捐、建立网络合作机制、协调捐助物资和调动志愿者，为接下来进入灾区做准备。

在史无前例的大灾难面前，日本民间组织仍然保持训练有素的状态。

东京大学都市工学专攻研究者卡比力江说：“尽管日本社会的NGO，在实际运作中有各种各样的问题，但是长期积累下来的各种制度经验，使得他们拥有强大的行动力。”

他表示，一旦进入重建阶段，这些准备充分的民间组织将发挥更加重要的作用。

政府调配民间资源

与中国汶川大地震时民间组织一拥而上不同，日本民间组织在此次救灾过程中表现出良好纪律，政府的统筹在其中功不可没。

震后第二天，住在神户的吉椿雅道和另外两名CODE工作人员，带着米饭、面包、饮用水等各类物资，驱车12小时来到宫城县。

和他一起到达现场的还有1-2个民间组织，他们也携带了大米、蔬菜、面条和炊事工具。

“我们先到达宫城县，随后跟着1000多名受灾居民一起转移到附近的山兴县，驻扎在政府建立的志愿者中心。”吉椿雅道表示。

在宫城县，几乎在地震第一时间，当地政府就紧急在一所中学里建立了志愿者中心，安排从宫城县名曲市某海边农村受灾的部分居民入住。

全日本学友会会长胡昂告诉记者，很多防灾救灾的民间团体，主要招募各类志愿者，在卫生医疗和重建等方面，为政府的救援做辅助工作。

目前，在灾区里面，仙台的志愿者开始在公园、东北大学校园等开阔的地方用大锅生火做汤，发给受灾者。

在这里，政府紧急调配了民间组织的力量，在了解各个组织带来的物资和专业人员情况，安排吉椿他们主要负责灾民的饮食。

东京大学都市工学专攻研究者卡比力江告诉记者，“在紧急情况下，日本政府会统一调配资源。”

他告诉记者，日本应对震后一系列灾民安置工作，都有严格的法律规定。震后各级政府紧急成立“抗震减灾本部”，并且在现场设立临时部门，专门负责接受民间团体的各类救援申请。

“民间团体首先要主动申请，然后根据政府的统一调配来工作。”他表示。

据悉，在日本，政府和民间组织之间没有特别密切的关系，部分民间组织也会接受来自政府的资金资助，但是通常情况下，都是通过法人财团融资。

吉椿雅道告诉记者，目前还有一些当地的志愿者零星地前来报到，也被安排到志愿者中心内，有序地参与到救助工作中去。目前，在山兴县这个中学内的志愿者中心，有大约10多名民间团体工作人员和志愿者。

“而针对更多周边城市的民间团体，政府也将建立专门接待和调节各地救灾申请的窗口。”身在日本的中日公益伙伴工作人员李妍焱说。

NGO间的信息共享

更多的NGO组织则严阵以待，相互之间互通有无。

中日公益伙伴在震后第二天，立即给其所有的支持机构、成员以及兄弟NGO的会员发去了紧急信函。在这份信函中，李妍焱一方面及时更新了机构成员的所有安全情况，另一方面也发布了另一个民间团体——生态游中心的呼吁书。

中日公益伙伴，是2010年7月在日本东京成立的一家从事促进中日在公益领域交流和业务合作的专业性民间组织。除了会员之外，中日公益伙伴还有中国和日本的若干环境保护方面的民间组织和其他社会团体作为支持机构。实际上，这也是一个中日NGO交流的信息平台。

尽管日本民间组织数目众多，但是规模都很小，一般固定工作人员在4-5个左右，超过20人的就可以算是规模很大的机构了。

卡比力江告诉记者，正是因为机构数量庞大而单体规模太小，各个机构之间的联系就很密切。

“各个民间组织都有自己的网站，这些网站本身就相互转载其他组织的信息，这样的信息平台非常多。”他表示。

截稿前，李妍焱告诉记者，目前她收集到了很多民间组织的动态消息。
“广濑先生的日本生态游中心17号要召集理事会商量救援机制，然后奔赴灾区；很多自然学校也都行动起来了；日本各地都有的‘社会福祉协议会’也都在召开会议，商讨如何把本地的资助顺利送往灾区。
除了少数救灾民间组织已经开展了前期派遣行动之外，多数民间组织目前主要的工作是开展募捐。
东亚环境信息网络的负责人李力表示：“目前我们已经和在日本的分支机构的工作人员联络上。目前东京交通和通讯都有问题，所以他们暂时还没有采取什么行动，静观其变。”
这一在日本的分支机构，和当地50-60个民间社团都有密切联系。
日本NGO的成长经验
根据日本某NPO搜索网站的消息，目前处于救灾一线的民间团体，大多是在阪神大地震之后建立起来的。
“经历了大地震的洗礼，日本社会非常重视应急救灾的专业性。”胡昂表示。
而吉椿雅道所在的CODE组织，曾多次参与国际大灾难的救援，包括2006年5月印尼爪哇岛大地震、2007年11月孟加拉飓风、2008年5月的缅甸纳吉斯飓风、2008年5月中国四川大地震以及2009年4月的意大利大地震。
实际上，CODE只拥有不到10名工作人员。吉椿雅道告诉记者，在多年的经验积累下，CODE拥有比较完善的灾难应急程序。
“首先我们调查灾情，查看各类避难所和灾民安置点的分布图，然后根据灾难的情况决定如何派遣志愿者、派遣哪一类专业志愿者到达现场。”他表示。
在CODE志愿者库中，有心理援助、现场急救、物资调配、医生等各类专业人才。在总部的工作人员根据不同的需求，全面协调志愿者的路线图。
卡比力江表示，类似这样工作模式的民间团体，在日本几乎占了绝对多数，志愿者的专业性对民间组织的工作执行力有很大的保证。
“日本的救灾NGO很专业，知道灾后什么时期需要什么样的帮助。他们的判断是，现在不能都进入灾区，不能乱传言，不能乱捐物资，不然会造成不必要的混乱。”李妍焱告诉记者。
而除了这些专业的民间社团之外，日本全境几乎各个町（街道）和社区都有“居民防灾议会”的自愿组织，通过政府资金援助和各学术机构的支持开展日常的防灾演练。
卡比力江表示，这些已经被列入政府的《防灾规划》中，每5年更新一次。在《防灾规划》中，不仅对政府机构，也对这些群众组织的作用做了明确规定。
“居民防灾议会帮助规划每个街区的防灾区划图，让居民们可以自主找到避难场所。”他表示。
不过，胡昂告诉记者，尽管民间团体目前在日本很是活跃，但仍然“处于无序状态，很多工作人员没有固定收入，生活窘迫”。

刘秀

作者：衣鹏 陈小莹 | 来源：21世纪经济报道

日本跨部门对战核危机 民间捐款无需审批

日本警方数据称，9级地震恐已致死超过4000人，失踪近10000人。3月14日夜，海啸警报已解除24小时。但核电站危机仍未排除，其中福岛第一核电站3号机组在早间发生爆炸；2号机组缺乏冷却水。

3月14日，民众又陷入分时供电的不适中。大地依旧脆弱。截至当地时间3月14日15时，共发生7级以上余震3次，6级以上余震44次。

余震、断电和核辐射，伴随首相菅直人(Naoto Kan)缓慢的声调，在过去的100小时，持续笼罩着日本岛链。

1小时制定大策略

四天前，内阁在参议院接受财政预决算质询。大约14时46分，地震波开始强烈地摇拽政要们头顶的吊灯。

菅直人在8分钟后赶到官邸。这位兽医的孙子，玻璃厂老板的儿子，已是日本三年内的第5任首相，他那些尴尬离开的前任，不乏显赫家族的成员。地震发生后，内阁支持率有小幅提升。

数年不安的内阁，每年依旧掌管固定预算，建设日本地震预警系统。它在1分钟内向37个城市发出预警。一些媒体和地震机构称，这比官城境内海沟传出的地震波早到10-30秒钟，一些民众因此获得逃生躲避时间。

内阁存档文件称，他们在14时50分召集对策部门人员，其间，菅直人已经发出简短的四项指示，核心是要确认灾情；保证居民安全，确定避难措施；加速交通网恢复和全力进行营救。

15时开始，各省大臣参加的紧急会议持续了8分钟，明确多股力量参与救人；又过了6分钟，根据减灾法律，紧急灾害总指挥部成立；菅直人在明确向自卫队表达“尽最大可能深入灾区”后，参加了指挥部会议。

在距离地震发生一小时后，指挥部已细化民生、交通、救援等应对策略。

其间，一份令人忧心的文件放上会议成员案头，拉长了会议时间。在距离震中最近的福岛第一核电站传来情报，因为交流电源丧失，其中三个机组，可能无法进行拉闸后的反应堆冷却工作。如果高温不退，有可能造成核泄漏。

这份情报同时提到，海啸正在东北沿岸肆虐，也可能威胁核安全。

带有辐射的氢蒸汽很快从反应堆的保护壳内逸出。根据《核能灾害对策特别处置法》，这一信息循例向上通报。

福岛第一核电站共有6个机组，均为第二代沸腾水型原子炉，需要用电力制造冷却水，保持反应堆温度。当天共同社报道称，与之不远的女川核电站内，也发生站内建筑火情。

为了应对核电站灾害，中央应急集团110名人员，4辆化学防卫车一直待命驻扎在附近。

当晚，第一轮海啸消退，邻国也调低海啸预警级别。灾害防治大臣指示，各机关应该好好思考明天的救援对策。“例如，山里，海边等不同区域，肯定相应的措施不同。”

菅直人和官房长官枝野幸男在公开场合，均将更多注意力集中至核泄漏领域。福岛县的灾害对应部门指挥疏散第一核电站附近2公里半径内的居民1864人。11日19时50分，菅直人作出半径3公里避难之指示，12日0时45分疏散完毕，一共5862人。

跨部门对战核危机

政府调查团11日21时05分抵达宫城县政府。经济产业副大臣池田在防卫省乘直升机前往福岛第一核电站的原子能灾害防治总部。福岛县知事内崛到达第一核电站。

省县双方沟通后，初步确认检查结果，福岛核电站1号和2号机组已停止核发电，但反应炉的冷却装置无法工作。当地根据《处置法》第15条上报后，12日0时，4辆电源车和专业工作人员从水户和东北电力公司赶赴现场，试图恢复供电，重启冷却设备。

情报最后送抵首相官邸。12日3时，经过对原子炉的评估，被鉴定为重大事故。

此后不久，反应堆压力状况不断提高，冷却水在高温作用下，产生大量氢气并泄露出去，核辐射检测数据升高。

交通部为疏散核泄漏避难居民，紧急派出来自9家车行的60辆巴士。当天4点44分，首相菅直人，福岛县知事等再次确认新的避难区域半径——10公里。

在警察厅的调度下，共有53台供电车连夜前往福岛现场。此前，已明确由官房长官担任紧急警戒部门的首长，调度全国警力。

外务省官员则忙于拜访或者致电各国领事馆。“他们主要来说的是，日本没有全境遭灾，除了东北四个灾区，其他地方依然安全，希望不要恐慌。”中国驻日大使馆参事官邓伟说。

日本国内消防救援队，警察援助队和自卫队灾害派遣部队，海上保安厅的救援部队，属于卫生部门的医疗队等均已进入灾区救援。

10小时后的数据显示，富岗、大熊、双叶、浪江合计有51207人避难。此外医院的人员、老弱病人共105名，在机动警队的协调下避难。

当天16时25分，菅直人再次指令，福岛第一核电站周边撤离范围扩大到20公里半径内。截至18时16分，撤离避难人数达177503人。紧急警戒部门通知核电站附近的各部队，在进行诱导避难的同时，争取早日撤离。

该消息在13日凌晨公开披露，这被认为是核反应堆面临失控的标志。此前1个多小时，一次直下型余震，造成1号机和2号机之间发生爆炸，冒起白烟。辐射指标大幅度上扬。

19点20分，消防力量赶到，改以高硼酸淡化海水，注入1号机组的原子炉。这亦是菅直人在总指挥部所最后拍板。20分钟后，官房长官对外确认反应堆外壳损坏。

当天官方未完全确认的情报显示，爆炸和泄露造成4名在值工人受伤，协助机构4人受伤。

在电厂周边区域，17人沾染上了放射性物质，被送入医院，100多当地居民入院。

此外，福岛第二核电站也发生冷却材料泄露，按处置法上报。地震当天17点33分，冷却机能丧失。

12日晚19点，电源得以稳定。为此撤离了周边10公里半径内的居民。

当晚，受文部科学省指派，日本原子能紧急临时支援研究中心(NEAT)，和水户原子能事务所的监控专家均出发前往福岛县支援。

13日凌晨监控信息显示，辐射量逐渐减少。但在下午又传出福岛第一核电站3号机组失去冷却功能。官房长官枝野幸男在记者会上说，福岛第一核电站3号机组的建筑内可能已充满了氢气，可能发生爆炸。

14日上午，3号机组果然发生氢气爆炸。上午9时42分，警察厅和防卫厅各自派出车辆向其进发。

此时，文部科学省的专家已经就周边县的辐射状况向政府递交报告。3号机组的反应堆外壳的安全性也开始进行测评。

3号机爆炸造成11人负伤。周边近100人中有9人附着上辐射物质。卫生厅派出的特别医疗队很快将部分伤员送出。

无需审批的民间募款

更严重的情况是，福岛第一核电站的2号机组从14日中午水位持续下降，燃料棒失去冷却海水降温，可能会熔毁。截至发稿前，首相官邸尚未就此作出公开回应。

灾难发生后，日本的各种NGO迅速介入。除去民间救援团队外，街头募款发生在各大城市街头。

街头募款是日本NGO的惯例之一，为上一次地震进行的善后募捐可以一直持续数年。最大的NGO平台组织日本平台(Japan Platfrom,JPF)已和日本银行达成账户协议，常年进行公众募捐。

震后第三天，山崎兄弟所在的“童子军日本联盟”开始在东京街头募捐。

童子军的服装穿在28岁的山崎身上，有些显小。

他是这群童子军的老大，负责组织弟弟和三个中小学生一起上街募捐。

“地震当晚我也是走了两个小时才回到家的，”山崎说，“休息一天之后，就决定几个人一起上街募捐。”

他们选择了鲁迅笔下曾提及的上野车站作为募捐地点，较大的人流和附近的上野公园，提供了不少潜在募捐者。自幼参加童子军，让山崎在这方面很有经验。

他们身上的童子军的服装也颇为醒目，卡其色制服装，红底绿色滚边的领巾，军官帽，和锃亮的皮带。

山崎一边说话，一边不断用眼睛扫视捐献进展。一旦有人捐钱，他马上招呼大家站成一排，响亮答谢。

山崎们的募捐，无需临时申请，统一的着装和标志让他们获得了公众的信任。他们在上野车站的募捐箱，每隔2-3分钟就有民众自发投钱。

同时，政府与NGO已经形成支付购买服务的关系。山崎们的一部分日常经费就来源于政府补贴。JPF2000年成立以来，日本政府每年向其注入大量资金。

一是常规补贴，如2005年就向JPF注入财政资金50亿日元，这部分资金并不特别指定资金用途，只宽泛地规定用于JPF体系内NGO执行紧急救援和强化援助能力等。

二是项目资金，要用于政府指定项目。另外，JPF若参与一些地方项目，当地政府也会给一定金额的补贴。

在山崎这样的日本公益人士心目中，1995年的阪神大地震触发了日本NGO的成长。当政府等行政机构处于瘫痪时，大量NGO涌向灾区。1998年，日本国会通过了《特定非营利活动促进法》，大幅降低了此类组织的法人注册门槛。

13日下午，菅直人特别任命一位女议员辻元清美，出任负责灾害志愿者组织的首相特别助理。

电力短缺之变

菅直人还任命华裔参议院议员，担任行政改革大臣的莲舫出任“节电启发担当大臣”。

第二天，菅直人一脸沉重地说，“我们不得不采取一切措施避免突发性的电力短缺，这样可能对整个经济和人民的生活造成巨大的影响。因此我要求东京电力公司采取轮流限电的措施。”

电力供应已经成为全日本的麻烦。官房长官枝野幸男为此在14日上午多场记者会上不断解释。电力供应的特别会议也进行多场。东京电力的官方网站上在不断滚动最新的供电信息。

东京的城铁JR线13日部分停运，不少企业开始启动网络办公，此外，大部分银行的ATM机和兑换机也暂停服务，少量店铺关张。

在野村证券工作的丹尼尔陈就收到了来自公司的群发邮件，劝告员工如果交通不便，可以自行在家办公。

虽然觉得停电通知很混乱，东京电力和市政府的说法并不一致，但丹尼尔陈还是对此表示理解，“政府也没遇到过这么大的灾害。”

最新公告显示，从3月14日开始在其所管辖范围内的1都8县实施计划停电。把所有承包商分为5组，从上午6时20分开始到晚上10时，每隔3个小时依次停电。

首先停电的区域是茨城和静冈。 出行主要依赖的东京城铁JR线也部分暂停了运营。一些主要换乘区域出现了交通中断。

电视画面不断滚动播出计划停电的区域和交通情报。“我如果出门，要步行2个小时才能搭上地铁，所以不能赴约了。”一位东京市民对此前预约了采访的本报记者说，更多的人已选择在家里办公。

14日，经济产业省大臣海江田万里表示，受大地震影响，东京电力公司管辖范围内每天将出现1000万千瓦的供电缺口。

余震是各地14日停电和地铁停运的又一原因。中央紧急指挥部最新文件显示，专家认为大地震和海啸发生的几率依旧存在。余震发生范围主要在岩手县到茨城县以东长约500公里宽度为200公里的海域。