台湾垃圾减量经验背后的真相——赖伟杰访谈录

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采访、编辑：毛达

赖伟杰，现为台湾绿色公民行动联盟（简称绿盟）理事，自然之友城市固废项目顾问。绿盟在台湾长期关注河川、能源以及废弃物议题，以及倡议社区与公众参与的重要性。在绿盟担任秘书长任内，曾和其他NGO共同主张“垃圾费随袋征收”、“垃圾政策轴线翻转——迈向零废弃”，后来也陆续得到政府采纳，成为台湾政府颇获民心的政绩。也曾经进入公部门，协助如“限塑”等环保政策的法规研究与执行计画修正，并曾担任环保署“资源回收稽核认证委员会”NGO代表，以及社区大学公共论坛讲师。

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焚化炉推动政策的负面影响挥之不去
    “焚化炉是后端处理思维下的产物，扭曲了很多‘源头减量思维’的努力。”
    “家户垃圾减量做得好，生活垃圾少了，只好让事业废弃物来填补缺口。”

毛  达	近几年，大陆许多地方遭遇垃圾危机，台湾逐渐成为被关注的对象，而且正面经验为多，如焚烧量减少、分类做得好，你觉得这里面最大的误解或有必要说明有哪些？
赖伟杰	我觉得首先要厘清一些用词，否则，不同定义会使讨论混乱。在台湾，所谓“焚烧量渐少”，应该指的是“进到焚化炉的生活垃圾减少”。实际上，焚化炉开始收进很多“事业废弃物”。
毛  达	哦，台湾现在生活垃圾焚烧量减少，事业废弃物焚烧量增多，可这么理解吗？
赖伟杰	是的。生活垃圾焚烧量减少是民众分类、减量后的成果，但反而刺激更多市业废弃物进厂。
毛  达	这倒很奇怪。
赖伟杰	也不奇怪，焚化炉是后端处理思维下的产物，扭曲了很多“源头减量思维”的努力。
毛  达	那为何事业废弃物会填补空缺？
赖伟杰	因为焚化炉造价高，非得靠烧更多垃圾获取的垃圾处理费，以及发电售电收入来回本，所以家户垃圾减量做得好，生活垃圾少了，只好让事业废弃物来填补缺口。
毛  达	在我看来，这是一种典型的路径依赖现象，前面的技术决策，影响后面选择的空间。
赖伟杰	是的。况且，在台湾，《废弃物清理法》赋予政府必须处理家庭垃圾的责任，而没有义务要处理事业废弃物。所以事业废弃物的进场费用比家户进场费高很多，所以焚化炉营运商也乐此不疲。
毛  达	进入焚烧厂最主要的事业废弃物是什么？适合焚烧吗？
赖伟杰	有些跟家户垃圾相近，但有些就是工厂废料。台湾官方说会严禁有毒废弃物进场，政府部门也有废弃物进场管理的规定和检验机制，但实际运作起来，管理者和运营者可能关心的都是废弃物的“热值”，而非其内容符不符合原先设计。 我特别要提的一个观点是，用焚化炉来处理家户垃圾，是政府的责任，算是“公共事业”。后来如果都在烧“事业废弃物”，那已经不是“公共建设”，而是“营利事业”。而营利事业，凭什么征民地，要民众配合？
毛  达	嗯，政府怎样看待这个营利事业？
赖伟杰	这些焚烧厂当初都是“中央政府”出钱盖的，现在却由地方政府以及操作营运商来“双赢”，而双赢的基础，就是开放更多事业废弃物进来烧，两边都赚不少钱。
毛  达	那所谓“中央政府”对此又持什么态度呢？
赖伟杰	只要没发生垃圾大战，“中央政府”就不担心，反正当时盖焚化炉的钱都是纳税人掏的。
毛  达	那总体而言，台湾废弃物焚烧量是比过去多还是少呢？
赖伟杰	应该是少了，基本上大家还是抢垃圾烧。
毛  达	所以减量效果还是显现了出来？
赖伟杰	是的，以家户垃圾来看,减量效果是很具体的。
毛  达	听你说了这些，我觉得我们大陆有着良好愿望的人，希望看到台湾正面垃圾减量的经验，但忽视了过去焚烧政策给现在带来的负面影响仍然挥之不去。
赖伟杰	是的。

不能“为零废弃而零废弃”
    “台北市因为率先喊出要‘零废弃’，所以厨余处理压力极大，出现很多捉襟见肘的应急方法。”
    “政策为飞灰利用大开后门，把本来不能接受的东西，变成‘稀释到标准以下即可’。”
    “你们一方面在推‘循环经济’，也要小心‘有人趁机广开后门’。”

毛  达	你说过，在大陆工作两年后回到台湾，又发现台湾在垃圾管理上的一些新问题，能说说吗？
赖伟杰	嗯，这次回来，我开始有点担心“为零废弃而零废弃”，这种态度是有一些问题的。
毛  达	为何说是“为零废弃而零废弃”呢？
赖伟杰	垃圾减量可分为两个层面，一个是像限塑、过度包装限制令那样的源头减量；另一个是厨余、公告回收物被分出来分离运输、处理，当然还包括垃圾费随量（袋）征收措施带来的减量。 现在主要的问题在于厨余，以及公告回收物的状况，没有官方讲得那么乐观。也就是说，为了零废弃，厨余分出来是好事，但利用管道还没有理顺。 台北市因为率先喊出要“零废弃”，所以厨余处理压力极大，出现很多抓襟见肘的应急方法。
毛  达	这倒好像跟大陆有点像，没有稳扎稳打，能再说得具体些吗？
赖伟杰	例如台塑企业，在董事长王永庆先生过世后，顺势就不再继续收台北市的厨余并处理，逼得台北市只好用焚化炉的空余储坑，来当厨余暂存发酵设施，同时在寻求后续民间堆肥场。但整个过程还要补贴业者而非收费。
毛  达	可以这样理解吗：虽然台湾厨余垃圾分类取得了不少成效，但还没到达一个稳定、持续的状态？
赖伟杰	对，也可以看成还没形成一个循环经济。
毛  达	嗯，这个准确。
赖伟杰	厨余有形成循环经济的，只有喂黑猪。也就是说，台湾的生活垃圾的三个主要类别——厨余、资源回收物、垃圾（即分类后的残余垃圾——编者注），只有后两者大致形成产业秩序。这两者中，资源回收是靠回收基金，垃圾是靠收垃圾处理费，但厨余则还没有。 所以我前阵子建议台北市，厨余应建立一个基金，譬如将卖给喂猪厨余收的钱，缴入基金，来补贴其他处理方式。
毛  达	台湾怎样保证喂猪没有卫生问题？
赖伟杰	法律规定，用厨余喂猪，必须高温蒸煮厨余垃圾。但还存在动物伦理问题，则无解。
毛  达	你所说的垃圾指的是送进焚烧厂或掩埋的？
赖伟杰	是，基本上台湾的生垃圾，已经不进填埋场。只有焚化后的底灰、飞灰才进，或是天灾后的废弃物，譬如水灾后废弃物。
毛  达	嗯，这倒和日本差不多。
赖伟杰	我要讲的另一个“为零废弃而零废弃”的案例，就是飞灰的处理。现在这在台湾也是有争议的。政府想把它变成“可再利用”废弃物，正在“试办阶段”，甚至也想修改一些环境标准，例如在“道路给配”方面，定一个二恶英容许值。 这样下来，飞灰处理俨然变成了“循环经济”的问题。政策为飞灰利用大开后门，把本来不能接受的东西，变成“稀释到标准以下即可”。这个厉害吧，处理成本会大幅降。
毛  达	大陆还没发展到这一步，面子过不去的。你所说的“循环经济问题”，能不能在解释一下？
赖伟杰	台湾焚烧厂产生的灰渣一般是像日本那样，做熔融固化处理。但有毒物还有可能再溶出进入环境，污染物流布的风险会大增。新的政策方向是连POPs（持久性有机污染物）都可以“再利用”，就变成“循环经济产业”，所以现在台湾NGO在挡新政策。 其实，要再利用的除了焚化炉飞灰外，更多是台湾几十年来的“二恶英”污染物，以及炼钢厂的灰渣。因为很多土地遭受污染，所以才要开这后门。早期这些东西很多不但没处理，反而卖给给配厂去做路基，或是给养鸭厂去当扑土，所以到处流窜。 所以，这样的“再利用”也是“为零废弃而零废弃”的表现，实质是以“再利用”和“循环经济”之名，替现在发现的很多“二恶英马路”解套。 本来在台湾，“环保署”在守原来的底线，但“经济部”在放。我担心大陆将来也会如此。
毛  达	我认为这些都是没有严肃面对历史问题，继续在掩盖真相。
赖伟杰	所以你们一方面在推“循环经济”，也要小心“有人趁机广开后门”。
毛  达	是的，其实后门早已打开，我们现在试图慢慢给它关上一些。

郝龙斌辞去“环保署”署长的真正原因
    “郝龙斌是推动了太多的焚烧计划，多到已经出现多问题时，他还不反省，所以才会引起公愤。”
    “郝龙斌坚持环评是“专业”，公众意见只能“参考”，这引起很大争议，所以他选择下台。但其实真正下台，是因为他想转换跑道，所以要找一个观感好一点的下台理由。”

毛  达	有微博网友说：“记得当初作为环保署长的郝龙斌是为何辞职吗？无法推动垃圾焚烧计划。当时也是台湾很多环保组织反对，郝龙斌认为无法沟通，只得黯然辞职”，实际情况是这样的吗？
赖伟杰	错。郝龙斌是推动了太多的焚烧计划，多到已经出现多问题时，他还不反省，所以才会引起公愤。
毛  达	哦，原来是这样。
赖伟杰	而且，在我们的强烈抗争下，他才答应“检讨”，后来宣布停建不少座，但仍造成很多赔偿纠纷。即使如此，台湾的焚化炉现在还是太多，它们四处抢垃圾。我在报告里也特别提到这一部份。
毛  达	看来停建似乎不是什么坏事啊，那他到底是否是因为焚烧争议辞职？
赖伟杰	我们（NGO）是很给面子地办了一个“全国垃圾论坛”，让他有一个下台阶。他表面上辞职不是因为垃圾，是环境影响评估制度。 郝龙斌坚持环评是“专业”，公众意见只能“参考”，这引起很大争议，所以他选择下台。但其实真正下台，是因为他想转换跑道，所以要找一个观感好一点的下台理由。他不想在民进党执政下继续当官，因为要是如此，他将来就没机会代表国民党选举了。
毛  达	郝龙斌现在觉得当年停建一些焚烧厂对吗？
赖伟杰	当年因为停建，反而帮他解套，否则焚化炉问题越来越麻烦。自己喊停，不如变成“顺从民意”。另外，他推行的限塑政策，面临“检讨”压力，所以走人最“明智”。
毛  达	哦哦，现在他对焚化和垃圾有什么新表述吗？有人给他当年停建政策贴金吗？
赖伟杰	贴金还不至于，因为留的烂摊子不少。我后来去环保署时，还在收拾。到现在也还有两个厂的争议未了。

官民互动推进垃圾政策轴线翻转
    “当年随袋征收，是我们民间团体的主张，但市政府是反对的。”
    “当年台湾那种遍地烽火的反焚，是种全民环境教育，也才是现在的基石，否则政府宁愿守成。”
    “我一直希望北京能有一个垃圾政策委员会或推动委员会，是官方民间一起的平台，政府把受到的压力丢出来，民间也把主张与承诺丢出来。”

毛  达	转个话题好吗？你曾经说过，没有NGO参与的台湾经验都是不完整的。台湾城市垃圾减量和分类在大陆做了不少“广告”，大家可能觉得都是政府英明，是这样吗？
赖伟杰	当年随袋征收，是我们民间团体的主张，但市政府是反对的。
毛  达	台北市？
赖伟杰	是啊，但必须说，政府后来愿意接受，以及市民愿意配合，是这城市了不起的地方。我只是不希望台北官方的说法让大家误以为每个地方都可以像台北这么做。
毛  达	那你觉得台湾或台北的经验介绍应如何修正？
赖伟杰	经验分享应包括NGO的批判，焚化炉、填埋场反对居民的抗议。这些都是政府改革的动力与助力。而政府不能只想“利用”这些力量，还要诚实以对。试想一下，当时台湾要是还没实行垃圾收费，就没有“改变收费方式”的机会。另外，政府不能后来政策成功，就把NGO一脚踢开。 不是说NGO想要争功，而是政府不能“选择性”地进行表述——我们的好建议你要，那很好；我们一些你不喜欢的批判、质疑与揭露，政府也要面对。
毛  达	但这种选择性经验介绍的确对大陆有所影响恐怕，不容易让人看到台湾如何走向今天的。
赖伟杰	是的。当年台湾那种遍地烽火的反焚，是种全民环境教育，也才是现在的基石，否则政府宁愿守成。
毛  达	你这句话说得很震撼。
赖伟杰	我一直希望北京能有一个垃圾政策委员会或推动委员会，是官方民间一起的平台，政府把受到的压力丢出来，民间也把主张与承诺丢出来。
毛  达	据你的观察，政府有什么样的压力没丢出来？
赖伟杰	垃圾的利益蛋糕很大，水很深。垃圾，是生活革命，也是最切身的公共政策决策模式的改革。限塑政策同样如此。这些政策是公众参与很重要的撬动点，是每个人都能说上两句的东西。 另外，说实话，台湾基本上是一个被驯化的社会。
毛  达	哦，大家很配合政府？
赖伟杰	市民乖乖地等垃圾车来再丢，是很难得的。所以有个好的说法，政策不难推动。所以我们就是专门生产政府听得进去的说法，让他们里面愿意干的人的声音能放大。
毛  达	其实我觉得大陆不见得不是，关键是不少官僚自己从来不遵守自己制定的法规。上行下效，大家只会为自己想。
赖伟杰	哈哈，都是如此啦，所以还得准备大棒，形成好的公众与舆论监督机制。其实大陆很多地方的公众在环境维权方面已经纯熟且具建设性了啊，尤其是广州番禺。

台湾垃圾管理政策的得与失
    “垃圾强制分类后，效果比预期好。本来是试点，后来全面实施。”
    “全面反对各种后端处置，结果就是只有一条不错的道路——通往零废弃。”
    “现在的制度也是在跟进欧盟，相关研究有很多。”

毛  达	你认为过去或现在台湾有没有比较有前瞻性的垃圾管理？例如，制定一个有约束力的目标，以此调整现有的管理模式？
赖伟杰	基本上台湾的政策都是抄日本和德国的，很早就有一堆法规架构，后来NGO帮政府他们弄假成真。
毛  达	厨余方面，有没有几年计划？我印象中好像有。
赖伟杰	厨余的计划有，但我这次回来看，内容还是空的。
毛  达	未来一段时间，将垃圾减少多少多少、利用多少多少，有没有具体目标？
赖伟杰	有，但数字是有点美化。
毛  达	那按过去的经验，目标有没有被达成的成功经验？
赖伟杰	有。例如垃圾强制分类后，效果比预期好。本来是试点，后来全面实施。政府制定的目标主要针对的是全台的垃圾量、回收量、厨余回收量，不过详情我不知道。
毛  达	我想知道的是，政府和民众有没有给过自己一个挑战，而不是守成？
赖伟杰	其实没有，都是想说不要发生“垃圾大战”就好。
毛  达	不发生垃圾大战本身就是一个挑战了，对我们而言也算是具有前瞻性了。
赖伟杰	所以很多政府官员朋友会说，有了焚化炉，才有办法做很多的尝试与调度。所以焚化在台湾推动的前期，阻力不太大。是后来开始广建，加上二恶英的冲击，才发现政府做过头了。
毛  达	我再弄清楚一下，焚化炉是引发当初垃圾大战的因素，还是化解大战的因素？
赖伟杰	焚化化解大战。当初的大战，是河川垃圾场以及填埋场爆满，所以焚化缓解了问题。所以我一直觉得在大陆，简单讲反焚，有点让自己没有整体政策讨论的回旋空间。 几年后，焚化才变成另一个大问题，才有机会逼出零废弃。我觉得全面反对各种后端处置，结果就是只有一条不错的道路——通往零废弃。但在大陆，要压缩这个过程，难度更高。不过，后发先至，也给了这样的可能与机会。
毛  达	嗯，以往的垃圾历史是这样的。你说台湾跟着德国、日本走，但这些地方都逐渐在提出一些长远的垃圾减量目标，台湾有跟进吗？
赖伟杰	早期台湾整个垃圾管理架构，是抄来抄去，包括日本的分类、德国的回收与稽核制度。现在的制度也是在跟进欧盟，相关研究有很多。
毛  达	嗯，欧盟规定了回收利用率的目标。
赖伟杰	是，台湾政府部门也差不多，但如我刚才所说，NGO是负责让他们弄假成真的。
毛  达	看来，台湾的政府部门还是积极看待欧盟立法的？
赖伟杰	是的。欧盟在台湾也下过不少功夫。另外，讲“比照欧盟标准”，大家都比较服气。美国常常标准太宽，而欧盟有欧洲议会，感觉他们将理想与可操作性统一得比较好；立法是经过很多国家拉扯下的结果，所以严谨多了。

污染“恐慌”并不可怕
    “NGO对于健康风险不管讲得对不对，或是夸不夸张，问题确实是存在的，政府必须诚实以对，并跟大众说明管制机制，这是最根本的责任。”
    “NGO就是要在这种对立冲突中，把问题争议关键点，提得清楚，不要让政府或是污染者躲掉。”

毛  达	早期焚烧厂出现问题，学者爆出污染超标，引起恐慌了吗？被媒体扭曲了吗？
赖伟杰	引起恐慌。
毛  达	如何化解的？
赖伟杰	我们的报告里有写。台湾二恶英致癌风险的解除，我想主要是需要政府来加速订定标准，且环评监建应纳入“健康风险”这事。 在以往的恐慌事件中，政府一般会先把NGO污名化，甚至有的更糟糕的，会鼓动农民、渔民来反制NGO。这其实是一种推卸责任的方式。我觉得NGO对于健康风险不管讲得对不对，或是夸不夸张，问题确实是存在的，政府必须诚实以对，并跟大众说明管制机制，这是最根本的责任。 所以我是觉得，不管恐不恐慌，大众有机会谈到这些事，就是一次教育机会。学者有不同的说法也是合理。但我刚说过，中产阶级跟农、渔民生产者（产品滞销受害者）本来会是冲突对立的。有时政府会去操作这些事，但NGO就是要在这种对立冲突中，把问题争议关键点，提得清楚，不要让政府或是污染者躲掉。而且，要求有一套解决的制度，我在报告里有写到比较细腻的部份。
毛  达	嗯，把一时的不安转化成积极的东西。
赖伟杰	对啊，把危机变转机，也顺势有一个进步的台阶，让政府往前走。抗争、争议，本来就在凸显问题，凸显之后，再帮政府扶一把，“共同面对问题，解决问题”。
毛  达	很好的总结啊。

零废弃是什么
    “零废弃，我觉得是‘克己复礼’。”
    “进步的社会先从垃圾跟经济成长脱勾开始。”
    “禁、限用机制，应该也是“零废弃”中重要的一环。”
    “整个制度的设计，必须整个社会参与讨论与承担。”

毛  达	最后一个问题吧，你心目中的“零废弃”是什么？
赖伟杰	零废弃，我觉得是“克己复礼”，但这不只是对个人的要求，而是包括所有利益相关方的。
毛  达	请稍稍解释。
赖伟杰	过度消费是问题的源头，zerowaste（零废弃）应该是“零浪费”。
毛  达	你说的零废弃可以衡量吗？
赖伟杰	不容易，所以不要拘泥在完全没有垃圾，而是制度设计都要往这方向走，抑制过度消费。很多人以为经济成长意味着消费就要成长，用水、用电、垃圾量也成长，但这已经是落伍的观念；进步的社会先从垃圾跟经济成长脱勾开始。而在循环利用过程中，实在对环境非常不友善者，甚至就要禁用，因此，禁、限用机制，应该也是“零废弃”中重要的一环。 而整个制度的设计，必须整个社会参与讨论与承担。所以我建议大陆城市应该在这种参与程度上来做良性竞争和比较，尤其是上海、北京。我答得空泛了一点，呵呵。
毛  达	你说的话让我在想：零废弃是什么固然重要，得出“零废弃”共识的过程更重要。好，谢谢你！
赖伟杰	不客气。

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