草根NGO断奶

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财新《新世纪》 记者 蓝方

2007年3月6日，美国时任中美战略经济对话特使、美国财政部副部长艾伦·霍尔默在大邑县农村向“国际小母牛”组织项目负责人了解扶贫项目实施情况。欧阳杰/CFP

　　经过一个多月奔波，四川省仪陇县乡村发展协会（下称发展协会）的40多名工作人员与志愿者，于2012年春节后完成了对当地“准孤儿”的普查，以便为他们争取补贴，提供救助。
　　仪陇县是四川盆地东北部秦巴山区老牌贫困县。所谓“准孤儿”都是农民工的非婚生子女，出生后即被父母遗弃在农村老家。祖辈无力照顾，一些孩子失学在家，甚至温饱难解。
　　但就在此时，发展协会自身的生存也难以维持。这家成立于1995年的乡村扶贫民间组织，目前资金即将断流。
　　最主要的资助来自国际机构，但去年来已逐步撤出。加之前一年小额信贷项目大幅亏损，发展协会的“准孤儿”项目已无力继续。发展协会会长高向军曾向中华少年儿童慈善救助基金会（下称儿慈会）申请项目经费，却未成功。
　　“我也不知道该向哪儿去争取经费了。”高向军告诉财新记者。
　　和发展协会面临同样危机的公益组织，在秦巴地区并非一家。2012年春节前夕，高向军组织秦巴山区七家面临国际机构撤资的公益组织齐商对策，其至今情况并未好转。其中，南部县乡村发展协会已在2011年初将专职员工全部辞退；宣汉海福奶牛协会的两名专职工作人员已两年未领工资，依靠家庭收入支撑；大巴山生态与贫困问题研究会秘书长张浩良则靠退休工资和动员家人参与的方式，维系机构生存。
　　不仅四川秦巴山区有此困境。贵州社区建设与乡村治理促进会也面对职工离职压力，负责人毛刚强介绍，西南地区草根组织也面临资金问题，“去年开始变得尤其严重”。
　　在中国西北，从2011年年中开始，一些已有十多年历史的农村服务组织和环保组织陆续关门、裁员。境外资金撤离，本土资源难以对接，让一大批中国本土NGO面对生存危机。
“洋奶”助长
　　中国的社会组织，被分为基金会、社会团体和民办非企业三类。由于多年来的双重管理体制，能够在体制内找到业务主管单位，进而获得民政部门正式登记的机构，大多都有官方背景，也因其民间性的缺乏而饱受诟病。
　　过去20多年来，西方发达国家及国际组织向中国提供了总计1161亿美元的经济援助。这些投向教育、环境、卫生、农村发展、扶贫等领域的项目，除与地方政府合作，其中 很多旨在促进本土公民意识觉醒、提供公共参与空间、孵化公民自组织的项目，便会资助成立相应的本土民间组织。
　　如仪陇县乡村发展协会，即是在联合国开发计划署援助的中国西部扶贫与可持续发展项目下成立。彼时，联合国开发计划署为探索在中国西部贫困地区建立民间自治组织，及采取小额信贷方式扶贫，推动建立乡村发展协会，通过“发展互助资金”开展金融扶贫工作。
　　南部县乡村发展协会，则得益于国际组织“国际小母牛”的支持。其前身是政府发文成立的“南部县小母牛项目办公室”，后在2005年重新独立注册。
　　在国际机构支持下，这些本土草根组织更易在民政部门获得正式身份。由是，中国最为边远的贫困山区，反而有一大批小型民间组织率先成长起来。
　　中国本土自生的机构近几年也在逐步成长。尤其2008年汶川地震后，大量志愿者团体逐渐建立起服务基层的专业化组织。其中相当数量的机构，致力于基层社区建设、公民能力建设等较为前沿的公益项目，但大多难以找到体制内挂靠单位，多以工商注册，甚至没有实体身份，在国内往往找不到捐赠者，也主要依靠海外基金会扶持。
资金断流
　　草根组织数量增加，对资源的竞争趋于激烈。由于人民币升值，一些长期项目的资助资金相对缩水，同时国内物价上涨，执行成本升高。此外，中国政府大幅收紧外汇捐赠结汇手续，也让不少草根组织不得不放弃海外捐赠。
　　最重要的变化，则是整个国际社会对华援助态度的转变。面对已成为世界第二大经济体的中国，西方国家的援助策略随之调整，资金逐渐撤出。而受国际金融危机影响，各发达国家纷纷缩减对外援助预算。
　　如英国国际发展部已在2011年停止对华经济援助。全球抗击艾滋病、结核病和疟疾基金会（下称全球基金）因对中国的资金管理及公民社会参与不足有意见，在2011年冻结了在中国的所有支出。尽管在多方努力下，全球基金解冻了援华资金，但预算规模也有所减少。
　　对草根组织而言，最直观的感受便是项目少了、单个项目资金少了，申请越来越难。西部阳光基金会秘书长梁晓燕介绍，参加2011年教育公益组织年会的150家教育机构，曾经有63家接受国际资金资助，但去年已结束或今年将结束资助的就有30家。
　　不过，在不少业内人士看来，国际资金的撤出，并非草根组织资源之困的全部原因。
　　作为向社会提供服务的执行机构，绝大多数草根组织维持自身机构运营的资金，有两大来源。其一是向服务对象收费而获得一定的收益。如发展协会的小额信贷项目，在正常的情况下，其盈收能分担机构70%的行政支出。
　　但由于公益组织的服务人群多为社会弱势群体，仅凭该群体的支付能力，并不足以支持机构的长期运营。因而这些组织还需要来自政府或社会的转移支付。具体而言，包括个人和企业的捐赠，通过执行基金会或政府的项目而获得的项目行政经费。
　　“大多数草根NGO的资金渠道太单一，过分依赖项目本身。”美国福特基金会首席代表助理牛彩霞介绍，一旦项目结束，或者单一的资助方出了状况，“立马资源就断了。”
本土资金触手难及
　　在毛刚强看来，草根组织资金渠道单一，很大程度上与现有社会组织管理制度有关。双重管理的大框架下，很多草根组织没有合法身份，更没有免税资质，得不到国家支持，无法向社会募集资源，也很难得到大额的捐赠。
　　一般而言，小规模的草根组织，难以达到获得正式身份的门槛要求。北京恩派公益组织发展中心项目总监王维娜就举例，目前北京市级民办非企业机构申办起点就是50万元注册资金，一般的草根组织都不具备此种实力。
　　不少捐赠人也并不认同公益机构的费用支出。“捐赠人都想自己捐的钱百分之百给到受助人。”高向军举例，人们愿意给“准孤儿”捐钱，却不可能支付发展协会为了搜集、发布这些孩子需求信息而付出的成本，“很多人依然很惊讶，你们做公益的还需要工资？”
　　而在中国，政府购买服务的实践刚刚起步，“洋奶”断流后，更多公益组织都将希望寄托于国内的基金会上。
　　南都公益基金会理事长徐永光在多个场合竭力普及公益产业链的“常识”：拥有募款资质与能力的基金会应是一个公益平台，由其提供资金，让基层专业的社会团体、民办非企业去执行具体的公益项目。
　　然而，尽管在中国境内已有2510家基金会，但仅有以个位数计的基金会向草根组织提供资助。高向军介绍，集中了大量公益资源的国内大型的公募基金会，资源基本上只在“体制内”运行，“与我们民间公益组织无缘”。
　　中国绝大多数的基金会都定位于运作型机构，即募集资金自己运作。这与国际上大多数基金会资助型的定位大相径庭。一方面是源于捐赠者的定向捐赠要求，另一方面则是“有钱自己花”的固化思维。但基金会自身人力有限，仅凭一己之力很难大规模开展项目。大多有政府背景的官办基金会，多通过行政渠道来最终落实项目，即“基金会购买政府服务”。最典型的案例，是在2008年汶川地震和2010年玉树地震中，赈灾资金向体制内流动。
　　而仅有的几家基金会所能下放的资源，相较基金会的总数和资金总量十分有限。基金会与草根组织合作，也多通过招投标方式实现。马太效应很快显现，一些初创期、甚至还未有合法身份的小型组织始终得不到发展的机会；一些明星机构，则在不同基金会间重复获得资金和嘉奖。“我们现在做资助，找来找去全是熟面孔。”徐永光感叹。
　　二者生存空间与服务定位的差异，则令双方更难对接。毛刚强认为，当下很多捐赠者和一些基金会，自己也有生存压力。一些企业家身份的资助人，对公益的理解仍然停留在捐钱捐物层面。而很多植根基层的专业化组织，往往会发现更深层次的社会需求，以更前沿的方式去探索解决问题。如乡村发展问题，绝大多数捐赠者、基金会的关注点都在反贫困上，而一些专业性NGO则更多关注村庄治理、村庄合作能力与村庄事务的公共参与。“什么是公共参与？这和慈善有什么关系？一些国内基金会不了解，公众则更加陌生。”
　　“现在基金会都是在大城市，在发达地区；NGO在基层，在农村。”基金会中心网总裁程刚认为，双方的信息不对称，需求、供应也有可能不对接。
如何搭建募用桥梁
　　“我们一直以来的观点，就是支持中国本土的基金会与中国自己的NGO对接。”牛彩霞介绍，尽管福特基金会并没有削减在华公益投入，但却调整了投入方向——不再直接支持草根组织，而转向资助一些草根组织的支持机构，如旨在为初创和中小型民间公益组织提供关键性支持的上海浦东公益组织发展中心（NPI）、作为基金会信息披露平台的基金会中心网等。
　　给基金会与草根组织更多交流机会和平台，也成为政府部门推动社会组织发展的思路之一。民政部社会福利和慈善事业促进司副司长徐建中介绍，今年7月，民政部将推动召开民间公益项目展示会，实现公益需求与捐助愿望的对接，让更多慈善资源流向草根组织。
　　徐建中表示，“募用分离”乃是中国公益行业的发展方向。“基金会募集资金，草根组织专心执行项目、提供社会服务，不再为资金问题发愁。”徐建中透露，在“丰富实践”的基础上，不排除主管部门将出台指导性的文件，鼓励基金会向草根组织投放资源。
　　另一方面，在民政部门“培育发展社会组织”的基调下，来自政府方面的扶持也在增加。民政部部长李立国2012年3月13日接受财新记者专访时介绍，社会组织登记管理体制改革方向已定，统一登记、放宽准入门槛乃是必然。解决了草根组织的身份问题，为民间组织的发展创造环境“也是政府责任”。李立国透露，中央财政将拿出两亿元来支持社会组织开展社会服务。
　　“这将大大缓解民间组织的资金难题。”徐建中介绍，北京、上海、广东等地早已在政府购买服务方面有所探索。但由于各地发展程度、认识程度不一，很多地区的资源还很难给到基层。但此次中央财政购买民间组织服务的举措，也将是一大积极信号。
　　2010年1月成立的儿慈会，直接定位于“民间性、资助型”。致力于儿童救助的儿慈会，在2011年10月启动“童缘”项目，斥资1000万元资助了68个与儿童权益相关的公益项目；第二期资助金额同样为1000万元，72个公益项目入选最终资助名单。
　　2012年“两会”前夕，儿慈会启动了第三批资助行动，拿出3000万元善款，分三期资助180个左右的公益组织。其资助对象，不仅包括民政和工商形式注册的NGO，未经注册的草根组织，只要能找到第三方担保人，也被纳入资助范围。
　　在学界看来，儿慈会的资助方式，显然降低了门槛，为草根NGO的发展提供了更多的机会。高向军也开始就准孤儿的救助，提出新一轮申请。
　　不过，也有专家表示，草根组织自身素质也亟待提高。中国社会科学院学者杨团表示，中国的未来是走向公民社会，草根组织要大发展，不过“草根组织目前的发展是有意愿，有潜力，但能力不足，很多都是破土没出”。梁晓燕则认为，草根组织有着复杂的生态，并不是只要有意愿就可以获得支持。
　　程刚进一步指出，应该培育一个良好机制，让优秀的，有意愿也有能力发展的草根组织能够自由成长，并不一定是简单扶持，这样反而有可能制造出不必要的公益泡沫，应该鼓励优胜劣汰。清华大学公共管理学院学者邓国胜也表示，草根组织本身也得升级，要学会动用本土资源的造血能力。而多数业内专家都同意，应该建立有效的第三方评估机制，便于募捐方进行有效选择。
　　目前，基金会中心网也已经行动起来，准备组织几家基金会和媒体，前往秦巴山区进行调研，以期进一步解决草根组织的实际困难。“我们应该要搭建起这样的沟通桥梁。”程刚说。