民间公益日渐盛行 政府力量应如何牵手民间公益

朴犷者老实做

2012年4月8日，中国社会福利基金会“免费午餐”基金和贵州省青少年发展基金会“微基金”分别晒出了自己的年度账本。2011年，公众将空前高涨的热情和信任投向了以这两个专项基金为代表的民间公益。

　　4月9日，第七届“中华慈善奖”在北京举行颁奖典礼。在这个我国公益慈善界政府最高奖的颁奖现场，一项名为“善行凉山”的活动同时启动。按照民政部副部长窦玉沛的说法，这是我国慈善事业发展的一次创新实践，由政府引导慈善资源，搭建慈善供需平台。

　　与此同时，农村义务教育学生营养改善计划在实施过程中却出现了令人揪心的事情：4月9日13时左右，云南省镇雄县塘房镇顶拉小学有337名学生在食用营养餐后出现腹泻、腹痛、发高烧等症状；3月29日，贵州省织金县八步镇中心小学学生食用了营养餐后，近百名小学生集体中毒；云南省宣威市某小学提供给学生的面包是“三无”产品；广西壮族自治区那坡县有学校将国家补助的钱用于购买 “壮壮水牛奶”，供货商可从3元补助中赚取1元；青海省有学校将补助款采购沙琪玛之类的零食……

　　2011年10月，“免费午餐”运行半年后，国务院启动实施农村义务教育学生营养改善计划，这被普遍认为是民间公益和政府良性互动的一个成功范例。然而，欢呼过后，疑问仍存：实施一年的“免费午餐”实践能否为“营养改善计划”提供操作样本？在政府力量之外，民间公益又该发挥哪些作用？两者如何扬长避短，避免类似贵州、云南等地发生的配送营养餐引起食物中毒事件？“善行凉山”的活动能够取得哪些效果？政府在引导慈善资源过程中，应该扮演何种角色？

　　3元补助能否全部用做正餐

　　农村义务教育学生营养改善计划被称作“国家版免费午餐”，每年由中央财政出资160亿元，从2011年秋季学期开始，试点范围包括680个县(市)约2600万名在校学生，每人每天补助3元。

　　4月8日下午，中国社会福利基金会“免费午餐”基金发起人邓飞告诉本报记者，他们的团队发现，云南、陕西、贵州等一些地区教育部门，在“免费午餐”计划实际执行过程中，没有给小学生提供正餐，而是集中采购和分发牛奶和面包。同时，一些地方政府在获得“国家版免费午餐”补助后，在实际操作中也存在一些问题，比如当地政府不知道如何操作正餐供应，索性将午餐外包给企业，直接提供成品或半成品；当地政府经济困难，无力为学校建造食堂等配套设施执行正餐供应，不得不外包采购食品；当地官员试图从中渔利，设法抵制供应正餐，坚持采购。

　　在邓飞看来，不管出于何种原因，这种外包给企业采购食品的形式存在很大的食品安全隐患。首先，这涉及供货商营利问题；其次，食品输入因为运输、保管等链条拉长，产生问题食品的可能性增加，“贵州织金出了问题的面包出产地竟然是在千里之外的河南，漫长的运输过程中很难保证不出问题”。

　　中国社会福利基金会副秘书长、“免费午餐”基金管委会主任肖隆君对本报记者表示，目前民间公益的“免费午餐”要集中力量为“国家版免费午餐”做好试点模型，按照他和邓飞在“免费午餐”启动之初的设想，“免费午餐”所做的是一个如何通过网络平台实现资金公开、透明并实时公布的模型，他们希望“政府在接手的同时，可以把这个模型复制过去，民间组织再回归到补充社会救助资源的角色中”。

　　“只要通过一整套的制度建设、实现整个过程公开透明、杜绝私利，天下没有做不好的午餐，国家投入160亿元的营养改善计划完全可以给孩子提供一顿有油有盐、热气腾腾的正餐，而不是零食。”

　　在目前中国福利基金会“免费午餐”基金资助的129所学校、15000多名学生中，湖北鹤峰、湖南新晃两县有89所学校、近6000名学生，成为“免费午餐”基金开餐人数最多、一次性覆盖学校最多的两个县。肖隆君、邓飞认为，这得益于当地政府和民间公益组织都找准了自己的位置，在“免费午餐”实施中各自履行自己的职责。

　　这两个县的“免费午餐”都实行“1+2”模式，政府出1元，“免费午餐”基金出2元，同时，当地政府投资建设厨房，进行水、电改造，配备相应采购、炊事人员等。该模式的显著特点是：一把手统筹协调，上下拧成一股绳，最终形成县委书记、县长、各职能部门、学校之间的工作链条与责任链条。在这一基础上，这两个县又推行了一套细化措施，建立了“免费午餐”专账制度、公示制度、责任追究制度。

　　邓飞认为，这两个县的“免费午餐”模式可以在国家营养改善计划的其他678个县推广，他们的成功经验可以概括为四句话：因地制宜建厨房，保证安全、卫生就行，可以在教室吃饭；就地取材做午餐，尽量多利用当地食材，保证安全、新鲜、营养而无公害；动员乡村资源提供帮助，组织家长、村民、村委会为学校提供各类帮助和财务监督；积极利用新技术，如运用微博、记账软件和捐赠的智能手机等增加学校的信息披露能力。

　　据介绍，目前“免费午餐”基金资助的大部分学校都在国家160亿元营养改善计划覆盖范围内，已获国家补助的3元。肖隆君说，如果当地政府把这3元全部用做正餐，则“免费午餐”基金将帮助没有政府财政补助的学前班、厨师、老师以及补充相关配套资金。

　　政府在调配慈善资源中扮演何种角色

　　记者注意到，目前有多家全国性基金会和民间公益组织在联合进行“免费午餐”项目。在获得第七届“中华慈善奖”20个“最具影响力慈善项目”中，3个“免费午餐”项目榜上有名，除了邓飞发起的中国社会福利基金会“免费午餐”基金之外，还有安利公益基金会的春苗营养计划，中国青少年发展基金会和九阳公司在广西、贵州等地联合开展的九阳希望厨房，除了这3个，还有卡夫希望厨房、“微基金”在贵州开展的“免费午餐”项目等。

　　民间草根慈善组织具有结构简单、流程清晰、财务透明、做事细致的特点。本报记者接触的几家做中西部贫困地区学生“免费午餐”项目的民间公益组织几乎都有这样的共识，“民间公益组织的强项不在筹款，而在于动员志愿者资源和责任心、透明度等方面的优势，这也是与政府、公募基金会合作的基础”。

　　不过，民间草根慈善组织没有足够的筹资能力和相对固定的善款来源。在4月8日中国社会福利基金会“免费午餐”基金公布的年度账本中，筹资费用、项目执行成本、管理费用三项开支总计35万元，超过全部善款支出的10%.

　　肖隆君解释说，“免费午餐”是个执行性项目，资助学校都在遥远、偏僻山区，执行项目需要人力成本投入；制作义卖的爱心徽章、T恤等，也都属于筹资成本。没有这些筹资费用，就没有这么多孩子能吃上免费午饭。

　　在更多业内人士看来，这其实反映了民间公益组织的短板，如果这些费用由接棒“免费午餐”的地方政府承担，采用政府购买民间公益组织服务的形式，效果不会低于目前，双方都可充分发挥优势。

　　从2009年开始，中国发展研究基金会在广西、青海等地开展以“免费午餐”为主要形式的学生营养餐改善计划，“我们采取的方式是，在当地购买蔬菜，不仅增加了农民收入，还带动了当地的就业。”该基金会秘书长卢迈曾经表示，在广西都安一个村，他们制定了“营养餐改善计划”的采购方针，和农民签合同，由农民就地种菜，营养餐改善计划直接采购，“这比你给他别的补贴更好”。

　　“在供餐方式上，我们强调就地建食堂、建厨房、招厨师。”卢迈表示，最简单的办法就是在农村雇个人，最好是学生家长，他们对学生一般比企业更负责，给孩子们做饭，用的东西都是本村本地的。这样，既增加了对本地农产品的需求，增加了农民的收入，又增加了本地的就业，是一举多得的事。

　　针对“国家版免费午餐计划”中政府应该扮演何种角色，今年全国两会期间，全国人大代表、教育部原副部长吴启迪说，全国各地情况不一样，“所有地方都一个模式，是不妥当的”，各地政府需要根据本地区的实际情况制定本地区的“午餐计划”，需要深入调研、科学设计、规范操作、严密监督。落实“免费午餐”计划专业强、环节多、链条长、责任大，完全不是政府之力可以单独承担的。

　　吴启迪认为，目前试点过程中不少政府部门“既当裁判员又当运动员”的做法既不符合“社会管理创新”的时代精神，也不符合“小政府、大社会”的发展趋势，政府应该将自己的角色聚焦在资金的主要提供者、营养标准的制定者、食品安全和营养达标情况的监督者上，邀请包括企业、NGO、媒体、社会公众广泛参与其中，发挥各自优势，分工协作——美国、日本、印度的经验已经充分证明，这样的做法切实可行。

　　很多公益界人士认为，在以往的公益活动中，民间组织多数局限于募集善款，或者局限于某一专业领域，无需与政府合作，“免费午餐”计划则不同，规模大，耗资多，更对制度构建有极高要求，没有政府参与其中，难成大事。另外，对于政府来说，要创新社会管理，同样要以民间力量为杠杆，找到行政规律、社会规律之间的结合点，抓大放小，寻求事半功倍之效。

　　政府联手NGO搭建慈善信息供需平台

　　民政部社会福利和慈善事业促进司副司长徐建中一直很关注“免费午餐”这种由民间公益组织发起的慈善项目与政府的关系。在他看来，此次由民政部、国家民族事务委员会、四川省政府、全国妇联、全国工商联共同指导，中华慈善总会、中国红十字会、中国扶贫基金会等20多家国家级公益慈善类社会组织联合发起的“善行凉山”行动在我国公益慈善事业发展中迈出了突破性的一步，探索在非灾非难的常态中，政府如何引导慈善组织开展慈善项目。

　　徐建中告诉本报记者，我国的慈善救助长期以来实行举国体制，一般而言，在大灾大难初期，政府巨大的资源动员能力和统一的调配系统，是非常有效的。但是，在大部分时间，拥有政府背景、巨大慈善资源、中字头的社会组织往往很难和慈善需求对接上。

　　据中民慈善捐助信息中心调研，“善行凉山”行动启动前，已有20多家公益慈善组织、企业进入四川省凉山彝族自治州，参与、开发慈善项目400多个，但因缺乏有效监测和信息沟通渠道，凉山州仍有不少偏远山区和特殊困难人群等待救助。

　　“政府的投入都在基础建设上，缺乏有针对性的、细腻的、小的慈善项目去满足困难民众的需求。如果政府能够动员不同类型、不同行业的公益慈善社会组织去做，会有很多人性化、灵活的服务。”徐建中说。

　　在“善行凉山”活动启动当天，凉山州各县市初步收集亟待关注的公益慈善项目360个，也同时公布。

　　“这份项目推介书就是一份菜单，各个公益慈善社会组织可以像点菜一样，选择自己擅长的慈善项目，比如扶贫基金会可以选择帮困类、产业扶贫类项目，中华红丝带基金会可以选择防艾类项目，发挥自己的特长。”徐建中说。

　　记者注意到，凉山州专门成立了善行凉山行动工作领导小组，办公室设在州民政局。“政府最了解哪个地方需要哪种慈善资源，要充分发挥引领作用。”徐建中表示，政府的作用不可或缺， 不少草根民间组织刚刚起步，良莠不齐，不少机构在专业性、职业化上都有欠缺，尚难以在整体上同政府机构或者官办社团相提并论，提升自己的能力并最终获得公众的信任和认可，是一个长期的过程。