节能减排，法律该做些什么

节能减排，法律该做些什么
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在最近的全国节能减排工作电视电话会议上，温家宝总理以“高度重视，狠抓落实，进一步加强节能减排工作”为题，对中国转变经济增长方式的重要意义进行了深刻阐述，对今年和今后的节能减排工作进行了全面部署。在“狠抓落实”的十项措施中，“切实加强节能减排法制建设”是其中之一；在加强监督管理的要求中，特别指出“对重点用能单位和污染源要加强经常监督，对恶意排污行为实行重罚，严重的要追究刑事责任”。这一切都清楚地表明，制定法律与实施法律对于实现节能减排目标有着重要意义。
　　近些年来，我国经济发展的各项指标大多超额完成，但“环保欠账”问题却总是无法解决，并且有加剧趋势。这种局面，一方面是我国目前产业结构“重型化”的“惯性”使然，另一方面也是新旧模式的抗衡使问题集中暴露，成为我国经济增长模式进入“相持阶段”的明显标志。其中一个重要原因是立法不健全、执法不力，企业违法成本低、缺乏市场激励与有效监管机制以及追究政府责任不够等等。可以说，对于中国“环境赤字账单”的形成，法律难辞其咎。
　　纵观中国的环境保护立法与执法实践，从1979年环境保护法(试行)开始确立中国环境保护的“十六字方针”，到今年3月通过的物权法将环境保护的考虑纳入；从当年作为国家城市建设环境保护部下属的环境保护局执法障碍重重，到今天的国家环保总局高调掀起“环保风暴”，进步与成效有目共睹。但是，法律实施的结果也令人困惑：一边是环境立法爆炸，另一边却是污染与破坏加速；一边是执法权限和范围不断扩大，另一边是违法行为层出不穷；一边是重罚严惩的大棒飞舞，另一边是相当的法律责任条文从来不曾被适用过。
　　现实的问号大大地划在我们面前：为什么初衷良好的环境立法在实践中沦为了隔靴搔痒的手段？为什么轰轰烈烈的“环保风暴”变成了隔山打虎的戏剧？为什么法律的遵守演绎成了隔岸观火的平台？
　　法律的实施没有达到它预期的目的，这显然与立法、执法、守法、司法等各个环节都有关系。反思中国过去的环境立法与执法实践：重原则性立法轻操作性制度建设、重行政手段轻市场机制、重事先审批轻过程控制、重运动式执法轻常规型管理、重企业追究轻政府责任等等，问题与缺陷是明显的。也正是因为这些问题的存在，使得法律没有能够很好地担当起建立机制、规范行为、形成和维护秩序的功能，反而引发了诸如因违法成本低而不惜恶意排污等问题。因此，面对节能减排的艰巨任务，法律必须变革和完善，立法、执法、守法、司法各个部分都必须围绕制度目标的实现来进行统筹安排，每一个部分、每一项功能都应该成为法律制度有效运行的动力，而不是阻力。
　　如果我们以这样的认识来运用法律手段，在落实节能减排的十项具体措施方面，法律是可以而且应该大有作为的。因为不论是产业结构的调整、还是体制性障碍的排除，不论是价值规律的应用、还是生态补偿的实施，不论是投入机制的建立、还是监管措施的采取，其基本前提都必须是有合理的制度安排和法律保障，其中最重要的是立法与执法两个环节。
　　为此，我们的立法还有很多工作要做，当前最重要的是改变长期以来高度重视行政手段轻视市场手段的观念，引进市场机制，建立健全中央转移支付制度、矿产资源有偿使用制度、生态补偿制度、资源性产品市场定价制度、再生能源与节约能源经济扶持制度、节能减排资金市场经营制度、环境容量使用权交易制度等等。通过建立新的资源配置机制，使价值规律能够在节能减排方面发挥作用，而不是相反。与此同时，也要完善环境监管的制度与措施，建立适应节能减排要求的环境标准、产品标准、产业标准和生态标准，完善监测体系、考核体系，加大对违法行为的处罚力度等等。将监管措施落实到具体的生产过程和具体的产品，实现以过程控制为核心的监管制度。只有这两个方面制度的完善，才能使守法者得到利益，违法者付出沉重的代价，形成正向的激励机制，引导人们自觉守法，主动节能减排。
　　从执法方面看，当前最重要的是解决运动式执法、以审批代替监管、以处罚代替服务、以企业责任抵消政府责任的问题。各级人民政府、负有节能减排职责的部门，都必须严格依法行政，杜绝地方保护、部门保护主义，将节能减排措施切实落到实处。
　　应该特别注意的是，加大对恶意排污行为的惩罚力度在当前可能是一项有效的遏制污染的措施，但也需要谨慎使用。从性质上看，恶意排污已经超出了一般排污行为是正常经济活动的副产物、对社会具有一定的“正价值”的范围，是社会发展所不能接受或者说是具有社会危害性的行为，加大对这类行为的处罚力度具有正当性，对构成犯罪的实施刑罚是理所当然的。但是，也必须看到，何谓“恶意”？其与“非恶意”的界限如何划定？立法上是不可能做出十分清晰明确界定的，这就需要法律适用者在个案中把握，把握的标准是对环境污染行为追究刑事责任的目的，而不是简单地扩大适用范围。对于环境保护而言，预防才是根本目的，治理永远都是手段。节能减排也是如此，强调加大对恶意排污行为的惩罚力度、严肃查处一批恶意排污的企业，目的也在于发挥法律的预期和规范功能，通过法律的实施向社会展示恶意排污的法律后果，教育和警戒其他潜在的恶意排污者，以遏止恶意排污行为。因此，正确把握一般排污行为与恶意排污的关系，进行充分的利益衡量，在保护环境、不损害企业正常经营利益两个方面找到平衡点，是对司法工作者的基本要求。
　　现在，我们已经别无选择，中国这种以付出巨大的环境资源代价的发展方式不能再继续下去。如果不迅速转变增长方式，我们的资源支持不了，环境容纳不下，社会承受不起，经济发展将难以为继。法律应该为中国走上节约、清洁、安全发展道路做出积极的贡献。

　　作者系湖北省高级人民法院副院长

原址： http://news.sina.com.cn/o/2007-05-15/075711820472s.shtml

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