环境保护难敌“地方保护”

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冀文海

  近日，国家环保总局通报“三河三湖”流域水污染防治最新进展：5148家日排废水量超过100吨的重点污染源企业已有3540家完成治理任务，占总数的68.8％；1073家停产、破产、关闭，占20.8％；正在进行治理施工的有415家，占8.1％；未动工的120家，占2.3％。

  国家环保总局有关负责人指出，通过几年的努力，“三河三湖”流域水质恶化的趋势得到初步控制，但主要支流和部分湖区水质污染依然严重。少数地方和一些部门存在的“保护主义”问题严重影响这项工作的深入开展。

  记者在采访中发现，对于包括水污染在内的环境污染及其他生态问题，人大及环保、水利、农业等部门官员和专家都谈到一个头疼的话题：地方保护和部门保护成为我国当前环境保护工作的一个主要难题和障碍。

  触目惊心的“黑三角”、“金三角”

  在晋陕蒙交界地带，因煤层富集被称为“黑三角”，这里有小煤矿300余处，年产煤100万吨，就业人员1万余人，大规模的开采给生态环境带来严重破坏。据陕西神府煤田水土保持考察组推算，到1990年矿区每年移动土石及矿渣1100万吨，其中流失330万吨。相应配套的铁路、公路修建共移动土石方35500万立方米，平均每年流失142万立方米，折合256万吨。神府煤田开发不仅造成严重的水土流失，而且使这一地区荒漠化发展十分严重。据调查，灵武煤田荒漠化面积1053平方公里，占煤田面积的86。7％；神府－东胜煤田荒漠化面积13259平方公里，占煤田面积的81.8％。

  豫陕晋接壤的“金三角”地区是我国主要的黄金产区之一，其中潼关、灵宝两县黄金产量居全国产金县的前三位。自80年代以来，这地区一度受到“有水快流”和“国家、集体、个人一起上”的政策误导，乱采滥挖、无证开采黄金和其他矿产资源的现象十分普遍，造成严重的环境污染和生态破坏。在1995年全国矿业秩序治理整顿前，豫陕交界的小秦岭地区几条主要的采金山沟里，无证采金民工多达几万人，沟内布满民工窝棚和采矿坑口。仅潼关县就有采矿坑口2400多个，废石弃渣堆积总量达8000多万吨，其中绝大部分直接排入河道、山沟和道路旁。同时，大量民工拥进矿区乱伐树木，毁掉了大片树林，野生动物大量减少。

  由此造成的生态环境破坏和经济损失很大。仅潼关南部秦岭山区破坏面积就达50平方公里，约占山区面积的28％。灵宝矿区因此造成的经济损失约占其矿区国民生产总值的10％。另外，由于“三小”提金，小秦岭采金集中区内地表水遭到严重污染。流经矿区的几条河流基本上成了尾矿排放河，水质均呈浑浊灰黄色，水中油类、铅、汞等严重超标，水生生物灭绝，水也无法灌溉。

  破坏环境背后的“保护主义”

  长期以来，由于认识上的局限性，许多地区和行业未能正确处理社会经济发展与生态保护环境之间的关系，缺乏可持续发展的思想。在经济发展上急功近利，每一次“开发区热”、“采矿热”、“房地产热”、“开垦热”等，都有地方政府和相关部门的不科学的决策，给生态环境产生了巨大的冲击。

  国家环保总局自然生态保护司司长杨朝飞认为，生态破坏可分为四种类型，一是个人的破坏行为。比如乱砍滥伐、乱捕乱猎、毁坏花木、乱扔垃圾等。二是粗放型经济方式，比如大水漫灌，过量使用农药、化肥，林业的粗放经营，超载过牧，工业上的高耗能、高耗水、高消耗资源的生产方式等。三是政企不分的行政管理体制，一些政府部门既有管理社会的权力，又有发展产业的职责，由此导致内外勾结，乱砍乱伐，有令不行，有禁不止，使政府的管理失去了公正。四是缺乏科学的决策机制，直接造成环境的损害。

  在这几种类型里，后三种都和政府部门有关，这就是环境问题背后的“保护主义”：地方保护及部门保护。水利部水土保持司司长焦居仁对此也深有感触。他说，水土流失是我国头号环境问题，尽管水土保持法颁布已经9年了，但一些地方、一些部门却不认真贯彻，在工程建设中不惜以破坏环境为代价，不依法编制水土保持方案，不落实水土保持制度，造成新的水土流失。甚至一些领导以言代法、以权压法，给执法单位施加压力，造成有法不依，违法难究的现象。

  全国人大农委副主任委员杨振怀在不久前的水土保持法座谈会上也指出，目前，一些地区、一些部门的有些领导只顾眼前利益和局部利益，忽视水土保持工作，有的甚至置国家法律与不顾，以权压法，以言代法，严重干扰水土保持法的实施，这种现象必须制止。

  建立环境与发展综合决策机制

  如何有效防治环境问题中的地方保护及部门保护主义，有关专家和官员门提出了多种思路，最一致的意见是建立环境与发展综合决策机制。根据实现可持续发展的要求，重新审视国家和地方各项资源开发、区域开发和流域开发建设规划及相关的经济政策。应在考虑经济效益的同时，充分考虑生态环境的承载能力和生态保护的需要；应以保护自然的再生产能力为前提，组织科学的论证和影响评估，实行环境保护一票否决制，避免因重大决策失误而造成严重的生态破坏。

  为了加强责任制度，各级各地政府应把生态保护与建设当作一件长远的、根本的大事来抓，把对当地生态质量负责作为领导对环境负总责的一个重要组成部分，纳入政绩考核的内容，建立目标责任制。各地政府要进一步健全和完善生态保护统一监督与部门分工相结合的管理体制，加快资源管理部门的政企分离。还要进一步强化中央对生态保护的宏观调控，在此基础上，进一步明确地方政府的管理权限，实行中央宏观调控与地方分级管理相结合的方式。国家重点监控大的流域、重要生态敏感区域（如江河的源头地、大面积天然林分布区、重要的湿地和生物多样性特别丰富的地区）资源的保护与开发，地方政府根据职责负责当地的资源开发与保护，坚决抑制地方保护主义而造成的生态破坏。