简论香港NGO得以顺畅运行的社会环境

香港服务单位，规模小的人数不足10人，遍布各个社区。他们的一个共同点是，都接受过社会服务工作的专门训练，并按照政府颁布的《社会工作者注册条例》注册登记。也就是说，香港NGO的执业人员都是有资质的、有经验的专门家。在政府财政和各种基金会、慈善机构的善款支持下，香港的NGO动员庞大的义工队伍，积极而又无微不至地活跃在社会各领域和社区的各个角落，为改善香港市民社会福利，促进香港社会发展进行着卓有成效的工作。



为什么香港能做到呢？



这要从上个世纪西方发达国家的新公共管理理论说起。被称为“管理主义”、“新治理”、“企业型政府”、“以市场为本的公共行政”的新公共管理理论，与传统的公共行政理论大不相同。首先，是管理导向不同。新公共管理理论主张，政府管理应以顾客为导向，以市场为导向。以顾客为导向就是实行以人为本的管理，以市场为导向就是运用市场机制进行管理。而西方传统的行政管理是以规则为导向的管理，管理只是照章办事，却不考虑规章是否合理，管理主要是用行政机制。第二是关注点不同。新公共管理更加重视政府的产出、结果、效率和质量。而传统的行政管理只重视行政效率、重视投入，并不关心政府的产出、结果与质量。如只想多花钱，只强调多办事，并不关心办事的效果是好还是坏。第三是管理方法不同。新公共管理主张政府广泛采用西方现代私营企业中的成本效益分析、全面质量管理、目标管理、人力资源管理等方法，目的是使政府管理必须像企业那样讲成本、讲效益、讲究服务质量、重视人力资源开发。而传统的行政管理，不计成本，不讲效益，不追求服务的质量，不重视人力资源开发。第四是治理模式不同。新公共管理主张新治理，即认为政府不再是国家唯一的权力中心，各种公共和私人机构也可以成为一定层面的权力中心，也可以成为公共管理的主体之一。政府与其他公共管理主体不是统治与被统治关系，而是合作关系。进而主张取消公共服务供给的垄断，对某些公营部门实行民营化，把一些政府职能转移给非政府部门承担。而传统的行政管理把政府作为国家唯一的管理主体，所有的公共管理业务都得由政府承担。



新公共管理理论对西方国家的政府管理产生了很大的影响。在这个新理论的指导下，西方一些国家的公共管理出现了政府的市场化改革和去官僚化改革两大改革潮流。



政府市场化改革先后在英美出现，后来西方许多国家不约而同地采取了这种改革策略，使这种改革成为西方政府改革的一个重要趋势与潮流。在政府管理中引入私营企业的一些管理原则和方法，创建企业型政府，是这项改革中的一个目标。企业型政府的主要特点是：企业以顾客需求为导向，对政府而言，顾客是公众，就是以公众利益为导向，“受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，不是官僚政治的需要”；降低政府成本，提高管理的效益；追求产品质量，对政府而言，产品质量就是政府政策质量和服务质量。政府市场化改革的三种涵义，一是指在政府管理中引入市场竞争机制，塑造竞争性政府，把竞争机制注入到提供服务中去，在公共服务中营造市场，以市场为导向，以竞争为动力来提高政府服务质量和管理效率。二是通过市场化手段，把一部分政府职能转移给市场或社会，使政府职能收缩，政府成本降低，政府效率提高。三是运用市场机制实施管理。政府最重要的职责是掌舵而不是划桨，掌舵就是制定规则，就是决策，直接服务是划桨，划桨的职能可以转移出去。西方国家政府市场化改革的具体做法是，利用合同、承包、竞争招标等市场手段，将政府原先垄断的公共服务、公共产品的提供权向公营和私营公司、非营利性组织转让，或利用合同出租某些政府业务。通过这些手段，在公共管理中引入市场竞争机制。政府业务市场化的项目包括：环境保护、公用设施维护、消防和救护服务、讨债还债、选民登记、公共管理人员录用、犯人的监护与管理、决策咨询与设计、公共项目的论证与规划、政策效力评价、项目影响评价、公共组织绩效评估等领域和方面。



官僚制也叫科层制，是德国学者马克斯•韦伯提出的一种组织理论。韦伯把官僚制看作最有效率的一种组织形式。官僚制有这样几个原则：第一，固定的官员管辖权原则。即在政府中，每个官员有固定的职责，在职责和职权范围内有权发布命令。第二，机构等级和多层权力机构原则。即在政府中，有一个严格规定的上下等级体制，高级机构对低级机构进行监督和管理。第三，机构的管理建立在书面文件基础之上。政府中的各项活动都有说明书并要按照文件的规定进行。第四，机构中的官员由于专业化而能够充分地发挥自己的工作能力。第五，机构中工作的各级官员，只要能胜任工作，则应保证终身雇佣，能领取固定薪金和养老金，使官员的收入具有高度的安全性并得到社会的尊敬，使担任公职成为人们追求的职业。拥有这些原则的行政组织就可以形成行政层次结构分明、规章制度严格、职权职责明确、各级官员称职的行政管理体系。按照这种理论模型发展起来的政府模式被学者称为“官僚主义体制政府”或“官僚制范式政府”。



西方国家政府去官僚化改革的原因是：第一，官僚制效率降低。过多的层级与过多的规章制度使政府变得僵化，办事要遵守许多规则和程序，因而降低了政府的效率。由于效率降低，导致公众对政府不满，要求政府改革传统的官僚制。第二，科层化与民主相冲突。科层文官非经选举任用，他们只对科层体系负责，不受选民控制。科层化造成精英统治、决策权利集中，抑制了公众对决策的参与。科层制讲求严格的法令与规章，而公众要求决策公开透明。这种矛盾，使公众对传统的科层制不满，导致去官僚化的改革。



去官僚化改革的重要措施是分权改革。一是中央与地方分权，即中央的权力逐渐地下放给地方。二是政府部门内部上下级关系的分权，即决策与执行分离。之所以推行这种改革是因为，大量的调查发现，决策与执行不分是影响政府效率的原因之一，调查还发现，政府大部分业务都是执行性的，如公共服务、市场监管等。根据这种调查，英国制定了“下一步行动方案”，其具体做法是，把政府重要的决策事项集中在政府的核心部门，而把执行性职责分离出去。通过组建具有独立性质的执行机构来承担大量的执行性职责，对执行机构实行经理负责制，经理通过招聘产生，执行机构与政府签订合同书，明确本机构的责任范围、工作目标和标准。每个执行机构长官，在其机构职责范围内享有充分的人事、财务自主权。这一改革将上下级关系由直接隶属关系转变为合同关系，实现了决策职能与执行职能的分离。英国从1988年至1994年已成立了102个执行机构。后来这种改革被许多国家和地区所仿效，如新加坡、香港都是决策与执行分离体制。决策与执行分开，使西方政府结构发生很大变化，即西方形成了“小决策、大执行”的政府管理结构。小决策就是政府决策部门减少了，综合了，精干了；大执行就是执行部门增多了，专业化了。这一改革取得了重要成果，一是提高了执行的绩效。二是打破了公务员的永业原则，推行合同用人制度。西方越来越多的国家放弃了“终身制”，签订短期或临时合同的公职人员日益增长，英国用这个方式减掉了三分之一的公务员。英美等甚至还向社会开放高级文官职位。



去官僚化改革所体现的新原则。第一，从规则为本到结果为本的转变。官僚制是政府的较为理想的模式，但长期的行政管理实践在公共部门形成了规则为本的服从意识，评价工作人员的主要标准不是看他们的业绩和对组织目标所做的贡献，而是看他们能否严格遵守规则。公共管理新思维要求在政府部门牢固树立结果为本的绩效意识。第二，从隶属关系到契约关系的转变。政府部门传统结构以上下级之间的隶属关系为特征，执行机构改革使得隶属关系转变为契约关系，实施以共识为基础的契约式管理。第三，从过程控制到结果控制的转变。过程取向的控制机制即上级对下级的控制着眼于过程而不是结果，过程取向的控制机制导致按命令行事的心态，工作人员既不对组织的成功承担义务，也没有追求良好结果的动机和条件。第四，分权制度。执行机构改革为权利分散化提供了制度保障。



话再说回来。众所周知，作为英国的殖民地，香港不可避免地在政治、经济、文化以及社会各方面深受英国的影响，并且，一直实行资本主义制度，与西方资本主义国家关系紧密。以英美为代表的西方新公共管理理论，对香港公共服务改革产生了重要影响。由此，香港政府在公共服务的主体、范围、提供方式等方面有了新的认识，形成了新公共服务理念。主要是：1、政府与非政府合作的理念。在传统的公共服务理念中，政府是公共服务的唯一提供者，而新的公共服务理念却认为，公共服务的主体是多元的，即非政府组织也可以提供一定数量的公共服务。政府与非政府组织是合作的伙伴关系。随着社会的发展，公共服务的范围不断扩大，政府规模也随之膨胀，成本上升，效率降低，公共服务能力也不断降低。20世纪80年代，香港政府就开始把部分公共服务以合约形式转移到公营和私营企业，以及其他社会组织，比较好地解决了上述问题。2、市场导向理念。在公共服务中引进市场竞争机制，采用招标、承包、租赁等市场手段，运用全面质量管理、成本效益管理、人力资源管理等方法，并对公共服务的收费、数量和质量进行监管和规范，明显地降低了公共服务成本，提高了效率，社会更加稳定和谐。3、分权理念。香港政府秉承“提供服务并非政府的义务，政府的义务是保证服务得以实现”，“政府的职责是掌舵而不是划桨，直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长划桨”这一理念，把公共服务的决策职能与执行职能适度分离，实现公共物品生产形式的多样化，公共服务主体的多样化。4、顾客导向理念。自1990年以后，许多西方国家政府将顾客满意作为政府服务质量的核心，将顾客导向作为政府改革的一个重要措施，以此改变传统上政府的权威心态和政府为尊的状况。以顾客为导向，就是以公众利益为导向，实现“机构驱使的政府”向“受顾客驱使的政府”转变。1993年，美国总统发布第12862号行政命令，要求联邦政府设定顾客服务标准，而且标准必须向企业典范看齐。1997年，有史以来第一本政府的服务标准手册——《顾客至上：服务美国公众的标准》，由美国全国绩效评估委员会制定出版。英国、澳大利亚等国也制定了政府的顾客服务标准。香港政府认为，必须在公营部门培养以客为本的服务精神，公营部门不但要满足市民的需要，更要把他们当作顾客看待，致力于为顾客提供优质服务。1992年，香港政府开始推行顾客服务计划（又称服务市民计划）。该计划旨在培养公务员服务至上精神，使其充分了解和重视市民的需要，并对市民的需要给予更积极和更迅速的回应。



在香港，提供公共服务的主体，除了特区政府外，还包括由政府委托的半政府机构、政府以市场化方式购买服务的公营私营商业机构以及众多的社会性专业机构。政府服务体系和非政府公共服务体系通力合作，两者共同构成香港完善的公共服务大网络。香港非政府公共服务体系非常发达，它们在健全的法律制度框架内，按照政府公共政策指引，从多种途径获得经费，以多种途径承接公共服务需求并予以高效满足。香港的社会环境为香港的NGO生存、发展和施展抱负，提供了广阔的平台，只要具有足够的资质和意愿，就能够得到政策和经费方面的大力支持。香港公共服务主体的多元化，不仅减轻了政府的负担，而且盘活了社会资源，激发了社会活力，还带来了社会的和谐。







（本文主要内容来自中共深圳市委党校编撰的《香港的公共服务》一书）的NGO，规模庞大的如香港社会服务联合会，拥有团体会员300多个，下属3000多个

绿色阳光

首先，是管理导向不同。
第二是关注点不同。
第三是管理方法不同。
第四是治理模式不同。
就是因为有这么多不同才提供发展的空间和环境！ [s:55]