中国环境NGO活跃的原因

发表于 2005-1-6 00:25:17

摘自绿色广州

[2004年10月27日 ]

　　现阶段环境问题的非政治性：现阶段的环境问题相对政治争议较小，这是环境NGO获得较大活动空间的前提条件。目前政府是一方面希望借助NGO提供社会服务，即用社会化的方式完成原来用行政手段完成的职能。另一方面，对NGO组织集体行动或成为利益集团的代表加以严格限制。在这样的情况下，环境NGO目前主要定位为环境教育，培育公众和青少年环境意识，动员植树造林，倡导环保的生活方式。同时也对一些环境事件加以披露，施加压力。

　　环境NGO活动与政府环境目标一致：由于政府和社会长期以来对环境问题深化认识，环境保护已成为中国的基本国策和可持续发展战略的重要组成部分。环境NGO的活动和国家的可持续发展战略相一致。在政府支持下，我国环境教育逐步普及，导致公民环境意识的增强，公民环境权利在一定程度上获得法律和政策认同。2003年9月1日实施的《环境影响评价法》，对政府规划和建设项目的参与问题还做出了具体规定。这是迄今为止涉及公众参与环境决策的最高层次、最为明确的法律规定。

　　此外，在公众支持方面，由于环境问题和每个人的切身利益相关，随着公众环境意识增强，环境NGO进行公众动员容易产生共鸣，取得积极回应，获得各种资源，其中包括利用媒体资源放大NGO的声音。

　　环境管理部门的开明态度：作为环境决策管理的主要部门，国家环保总局相对于其他政府部门，更乐于汲取民意，对NGO的开放和接纳程度较高。此外，双方在环境保护的目标上没有冲突，存在利益的一致性。在一些环境案件的查处上，环境部门宥于权限，无法对其他政府部门形成有效的监督和制约，还需要和NGO结为盟友。

　　国际援助机构的支持：每年，许多大大小小的国际组织投入数百万美元支持中国的环境NGO，它们认为环境有利于促进中国公众参与和善治。很多环境NGO得到了国际社会的资金和技术支持。此外，国家近年来对政府环保部门的大量投入使其资源充裕，使得政府与NGO对国际援助的竞争相对缓和，客观上为环境NGO争取国际资助创造了较为宽松的条件。全球环境活动的跨国界宣传交流和国际组织的项目示范，有效地推动了环境NGO的成长。

　　从事环境教育的进入门槛较低：从数量上讲，环境NGO呈快速增长态势，这一方面得益于社会的关注。另一方面，和其他一些NGO活动的领域，比如养老服务一开始就要求较高的专业化程度不同，环境宣传教育的介入门槛不高。环保活动可以多样化，规模可大可小，成为容易介入的领域。

　　在参与中成长

　　学者高?曾把公众参与分为三个层次。第一是通过环境教育使公众意识到环境和资源危机，从而自觉维护和实施政府的可持续发展环保政策，接受更为环保的生活方式。比如，政府可能采用市场机制，用提高资源价格、征收生态税的方式刺激企业和消费者的节约行为。这类政策会直接增加公众负担，需要公众的理解和配合。推行垃圾分类和废物回收，也需要在较高的公众环境意识的基础上进行。中国NGO目前进行的环境教育主要是在这个层次上。其二是作为利害关系人和政府协商环境决策。仅仅依靠环境教育不足以保证资源管理和利用政策的有效性，只有受到决策影响的利益群体对决策拥有发言权，这些群体才能自愿去维护和实施政府的环境决策，而政府才能权衡各方利益，使决策科学化。NGO是代表公众利益或消费者群体的组织形式，可以充当政府和公众协商的中介。现有的社区和群众组织也可以成为公众利益的代言人，但前提是它们由政府职能的延伸变得自治、独立起来。当然，协商的过程既有合作和妥协，也会产生冲突。但协商是化解冲突、改善决策公平和科学的重要手段。第三层次是基于权利的参与理念，即公众拥有决定他们现在以及后代未来生活和环境的权利，公众参与和社会监督就是基于这样的权利。只有承认公众，不论其社会和经济地位如何，都有参与决策的平等权利，才能真正建立起政府和公众平等协商的机制。而对政府以及企业的环境监督，是社会公众或NGO及其他利益相关者参与环境决策和管理的一种形式，侧重于针对环境政策出台后的实施行为加以影响。第二层次的协商，则侧重对决策过程的把握。

　　目前，中国的环境NGO主要在公众参与的第一层次活动，大多比较温和，较少代表公众或团体利益和政府发生对立，这是它们发展较快的重要原因之一。不过，发展到一定阶段的环境NGO要想在第二层次上有所作为，还有一定困难。因为公众环境教育着眼点是调整人与自然的关系，但在第二层次，则是要代表公众或者受环境损害的弱势群体，和政府协商，参与、影响环境政策，这将在本质上介入深层次的社会经济问题，调整不同利益群体的关系，其政治涵义就要明显许多。尽管有一些成功的案例，但在总体上，NGO作为组织化的公众挑战、监督政府权威还不能为现有的体制容纳。所以，在第一层次从事公众教育对于环境NGO来说比较容易。但对政府进行监督以及进行政策倡导，甚至在共同的目标下协同行动形成环境公民运动，在中国还表现得很不明显。目前NGO出现的一些零星试探和突破，是其进入第二层次公众参与的前奏。这个过程对中国民主化进程有着积极影响，但可能很漫长，而且更多取决于政府的体制改革。

　　不过，政府需要在利益分化的格局中把握环境和经济的平衡，在和地方利益的冲突中，环境NGO的诉求通常并不和中央的环境政策相矛盾，一些环境NGO在环境事件中挑战企业及其背后的地方政府在某些情况下也能够获得进展。另一方面，在和地方污染企业的冲突中，一些环境NGO依靠其社会影响和对当地可持续发展的高度责任感游说地方政府，向其强调环境对本地发展的长期利益，并获得后者支持，表明NGO和地方政府在环境问题上并不只能处于对立冲突，也未必不能达成共识。

　　目前，中国的环境NGO已开展了富有成效的工作，但从总体上评价，其影响还限于第一层次。不过，有迹象表明，它们正试图向更高的参与层次迈步。它们在国内活动的若干案例则已表明，它们在“传统?的公众环境教育的自我定位之外已开始有所突破。至少在这些案例中，它们的角色已变为“环境监护人?、“公众利益代表?，试图对政府和企业进行倡导、影响和监督，成为人大、政协监督、舆论监督之外重要的社会监督力量。

　　关于鼓励公众和NGO参与环境决策的几点建议

　　1、政府需要扭转长期以来重技术创新轻制度创新的做法，认识NGO对环境治理的深刻意义，改变政府直接控制的环境政策，倡导公民意识，向公众和NGO等社会力量赋权，从立法、制度上充分保障它们的各项环境权益。具体措施包括：向社会开放政府垄断的环境信息，决策透明；尽快建立、完善环境纠纷争议解决机制；引入公益诉讼机制，保证任何个人和单位都有权利对损害环境的政府或企业提起诉讼；鼓励媒体的独立报道，进一步加强舆论监督力度。总之，要培育社会力量成为约束政府和企业的制衡力量，引入被现有利益格局排斥的公民个人以及社会组织，使它们成为环境权益、社会资源的配置主体，从而改变政府强社会弱的局面，尽快建立起社会监督和制衡机制。

　　2、为NGO提供更为开放的政治空间和宽松的政策环境，使NGO逐步成长起来。要使政府和环境NGO的对话、沟通和交流成为一种机制，使它们在保持独立性的前提下真正成为沟通政府和民众的渠道，使NGO和政府成为相互尊重的合作伙伴。

　　3、在环境影响评价法和其他法律法规的实施过程中明确NGO为公众参与的一种重要形式，对公众参与的程序做出明确规定，使其真正具备可操作性。

　　4、（环境）NGO要积极争取资源进行自身的能力建设，提高专业化水平，建立和完善内部和外部监督机制，增强透明度，赢得公众信任，从而真正有能力代表公众或其他利益相关者与政府和企业进行磋商，提出政策建议，施加社会影响，切实、有效地推动可持续发展。