13年了！过时废电池政策终于要修订！

秋叶的静美

2016年2月16日，环保部发布了《关于征求<废电池污染防治技术政策（征求意见稿）意见的函》（http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgth/201602/t20160219_330434.htm）。此时距2003年发布旧政策已经相去快13年的时间。我国废电池回收处理、资源化利用长期面临的制度性障碍能不能被扫清，需要公众立即参与！征求意见截止日：3月4日。
2012年5月，自然之友等八家民间环保组织曾联署发表《废电池污染防治也要与时俱进—— 关于建立健全废电池回收处理体系的建议》， 并将建议信发送至环保部、发改委和住建部。以下是该信全文，供社会各界在新政策征求意见过程中参考。

                               
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图：北京南宫堆肥厂中的废电池
废电池污染防治也要与时俱进—— 关于建立健全废电池回收处理体系的建议

尊敬的环境保护部、国家发展与改革委员会、住房和城乡建设部：
多年以来，废电池污染及其治理一直是我国公众最为关注的环保问题之一，也曾经得到过中央政府的高度重视。2003年10月9日，原国家环境保护总局、国家发展与改革委员会、原建设部、科学技术部和商务部联合发布了《废电池污染防治技术政策》（环发[2003]163号，以下简称《技术政策》），成为指导我国废电池污染防治工作的一份纲领性文件。在那之后，我国的废电池污染防治工作取得了一定的进步。

《技术政策》规定：“根据国家有关规定禁止生产和销售汞含量大于电池质量0.025%的锌锰及碱性锌锰电池；2005年1月1日起停止生产含汞量大于0.0001%的碱性锌锰电池。逐步提高含汞量小于0.0001%的碱性锌锰电池在一次电池中的比例；逐步减少糊式电池的生产和销售量，最终实现淘汰糊式电池。”[1]正是因为有了这一措施，我国电池的用汞量呈逐步降低的趋势。根据最新的研究，从1995年至2009年，中国电池产业的用汞量已从每年582.4吨降至140吨。[2]这说明，《技术政策》在控制电池的有害物使用，尤其是汞的使用方面取得了较为明显的效果。
然而，纵观目前我国废电池污染及其防治的现实，无论是法规体系还是管理实务都存在较大的问题，主要表现在如下几个方面：
一，无汞化或低汞化政策不足以控制废电池重金属污染。据最新的研究，2009年我国废电池的含汞量虽较十多年前有大幅下降，但仍占生活垃圾含汞总量的54%；废电池仍是我国含汞最多的一类生活垃圾。[2]之所以如此，是因为大量含汞扣式电池和低汞（0.0001%＜含量＜0.025%）一次干电池仍然被大量生产或使用；许多假冒伪劣的一次干电池的含汞量也可能超过国家标准。与此同时，电池中的镉也存在类似的污染风险，仅2009年，我国生产的镍镉电池就达4亿只。[3]另外，电池中还含有大量的锌和锰，它们虽然是人体必须的元素，但在一定的污染浓度下，也会对环境和人体健康造成潜在危害。最后，考虑到我国混合垃圾的末端处置场所，如垃圾填埋场和焚烧厂的污染防治还处在不高的水平，将废电池所含的有害物质集中留到末端进行治理，风险很高。
二，废电池回收率低，造成资源的大量浪费。据最新的研究，我国废干电池的回收利用率不足2%，铅酸蓄电池的有组织回收率不足30%。[2][3]电池中所含的各种金属，如钢、锌、锰、镍、钴等，得不到有效合理的再利用。导致这一状况的根本原因是，各地城乡垃圾管理部门或电池生产者没有建立起有效的电池回收体系，且相关体系建设的资金来源不明晰。
三，一些废电池的回收处理过程造成严重的二次污染。铅酸蓄电池、电子产品中的电池、电动自行车锂电池等回收价值较高的废电池大多流入技术工艺粗放的拆解作坊，其再利用过程对从业人员及周边居民的健康构成很大的威胁，也污染了许多地方的水土环境。
四，《技术政策》的一些重要规定没有得到有效执行。例如，该政策要求：“各级人民政府应制定鼓励性经济政策等措施，加快符合环境保护要求的废电池分类收集、贮存、资源再生及处理处置体系和设施建设，推动废电池污染防治工作。”它还强调：“废电池的收集重点是镉镍电池、氢镍电池、锂离子电池、铅酸电池等废弃的可充电电池和氧化银等废弃的扣式一次电池”，且将充电电池和扣式电池的制造商和进口商、使用充电电池或扣式电池产品的制造商，以及委托其他电池制造商生产使用自己所拥有商标的充电电池和扣式电池的商家列为“应当承担回收废充电电池和废扣式电池的责任”的单位。[1]
五，《技术政策》和相关法规被一些地方环保官员片面解读。《技术政策》称：“废一次电池的回收，应由回收责任单位审慎地开展。目前，在缺乏有效回收的技术经济条件下，不鼓励集中收集已达到国家低汞或无汞要求的废一次电池。”[1]联系政策的全部内容，这一规定有其合理之处，但在实际工作中，一些地方环保官员往往将之模糊地转述为“国家已经不鼓励收集日常生活中产生的废电池”，并以此回应公众的疑惑。但是，他们在表达此观点的时候，往往不会提及日常生活中仍然使用着的一些危险性废电池（如含汞扣式电池、含镉充电电池）应该如何处置。而那些提及了含汞和含镉危险性电池的官员，也会援引《国家危险废物名录》（以下简称《名录》）为社会源危险废物所设置的豁免条款，称不必对包括危险性废电池在内的有害垃圾进行特殊管理。实际上，这也是对法规的一种错误解读，因为《名录》强调：“（危险废物）从生活垃圾中分类收集后，其运输、贮存、利用或者处置，按照危险废物进行管理。”[4]由此看来，豁免与否实际取决于城乡垃圾管理部门是否分类收集危险性废电池。
六，政府和民间的回收活动都比较混乱。不论地方政府对废电池回收利用的态度如何，实际上各地的政府和民间都在开展一些废电池回收活动。在北京，尽管环保部门认为“日常生活中产生的废电池可与其他生活垃圾一同扔掉”，但仍有环卫公司在组织专门车辆到小区回收居民积攒的废电池，并将之暂时储存起来。各地也有不少民间志愿者自发回收了大量废电池，但由于得不到安全的贮存和处理，反而产生了较大的环境风险和安全隐患。
七，各地政府官员对国内外废电池污染防治的最新发展形势认识不足。以往，各地政府不愿分类收集废电池的一个重要原因是确实缺乏可靠的无害化和资源化处理技术。然而近些年来，一些有实力的民营企业已经看准了废电池这个庞大的金属矿藏，并和水平很高的科研院所合作，在一些地区（如广东、湖南和湖北等地）建设起能够循环利用各种类型的废电池处理厂[5]。对此，很多地方的政府官员都知之甚少。另一方面，废电池的全面回收处理已经成为国际潮流。2006年，欧盟出台了“电池令”，要求成员国回收所有类型的废电池，并在2016年以前使便携电池（封闭的和可以随手携带的非工业和非机动车用电池）回收率达到45%。该政策在解释其要求回收所有废电池的原因时，除了强调污染风险和资源节约这两大因素外，还指出：单独收集含汞、镉、铅的危险性废电池的综合效益不如回收所有类型的废电池[6]。除了欧盟国家，我国台湾地区也早在1999年就将废干电池列入“公告回收产品”目录，目前全岛废干电池的回收率已达40%以上，处理方式也有岛内处理和输出海外处理两种[7]。此外，日本、美国、澳大利亚等国也一直在开展行之有效的废电池回收再利用项目。
基于对以上问题的认识和一定的调查研究，我们认为，我国的废电池污染防治政策应与时俱进，在继续坚持限制电池有害物质使用的同时，努力建立健全全国性的废电池回收和处理体系。我们对三部委的建议具体如下：
一，组织相关部门的政府官员、科研人员、电池产业、民间组织和媒体的代表共同回顾2003年以来我国废电池污染防治的得与失，评估目前废电池混入生活垃圾处置的环境风险以及回收后的环境效益，考察国内外的废电池回收和处理技术，为下一步通过立法建立废旧电池回收和管理体系提供依据。
二，将废电池（明确某些类别）列入《循环经济促进法》所规定的“强制回收名录”[8]，落实《技术政策》中关于各级人民政府及电池生产者对废电池分类收集、贮存、资源再生及处理所负有的责任的要求。
三，牵头建立或指导各省、市、自治区相关部门建立废电池回收处理专项基金。该基金的资金筹措模式应得到充分研究，其管理过程应包含生产者、回收者、处理者、民间组织、科研机构和媒体的代表。在基金创建之初，各级政府应适当进行投入，保证启动工作的顺利展开。
四，将《技术政策》中“在缺乏有效回收的技术经济条件下，不鼓励集中收集已达到国家低汞或无汞要求的废一次电池”修改为“在充分考察可行处理技术的基础上，各地政府应尽快建立起本地的废电池回收和处理体系，并设定可量化的回收处理目标和行动时间表；总体而言，全国应力争在2017年以前，使低汞或无汞废一次电池的回收率达到15%以上，危险性废电池的回收率达到50%以上，并确保回收后的废电池能够得到无害化和资源化处置”。
五，在无害化和资源化处理不能及时到位的情况下，指导各地政府积极考虑应用过渡技术，如废电池的分类安全贮存技术，以降低废电池因集中混合堆放造成的污染和安全风险，并为进一步的无害化和资源化处置做好准备。
六，危险性废电池的回收和处理应与城乡有害垃圾（包括：废药品及其包装物、废杀虫剂和消毒剂及其包装物、废油漆和溶剂及其包装物、废矿物油及其包装物、废胶片及废像纸、废荧光灯管、废温度计、废血压计、以及电子类危险废物等）的整体回收处理体系建设结合起来，避免资源浪费。只经营非危险性电池（如已达到国家低汞或无汞要求的废一次电池）回收和处理的企业无需被纳入危险废物管理体系。
七，引入有效的公众参与机制，共同监督废电池回收和处理过程，并逐步淘汰对环境和健康影响很大的废电池不当拆解和利用活动。

2012年5月

联署机构：
达尔问自然求知社
自然之友
中国垃圾论坛
环友科学技术研究中心
河南新乡环境保护志愿者协会
芜湖生态中心
绿色中原环境文化交流中心
福建省绿家园环境友好中心

参考文献：
[1] 中华人民共和国国家环保总局等：《废电池污染防治技术政策》，2003年。
[2] Hefa Cheng and Yuanan Hu, "Mercury
in Municipal Solid Waste in China and Its Control: A Review", Environmental
Science and Technology, 2012, 46, 593−605.
[3] 中华人民共和国工业和信息化部：《电池行业重金属污染综合预防方案（征求意见稿）》，2010年。
[4] 中华人民共和国环保部、中华人民共和国国家发展和改革委员会：《国家危险废物名录》，2008年。
[5] 较为知名的废电池回收处理企业如：深圳市格林美高新技术股份有限公司（网站：http://www.gemhi-tech.com/cn/）；邦普循环（网站：http://www.brunp.com.cn/）。
[6] 欧盟委员会：“QUESTIONS AND ANSWERS ON THE BATTERIES DIRECTIVE (2006/66/EC)”（2011年3月更新），下载地址：http://ec.europa.eu/environment/waste/batteries/pdf/qa.pdf，中文翻译见：http://user.qzone.qq.com/1279258449/blog/1328845491。欧盟电池令（2006/66/EC）立法详情见：http://ec.europa.eu/environment/waste/batteries/。
[7] 台湾民视新闻台：《废电池
回收密码》（电视节目），《民视异言堂》，2011年1月15日。
[8] 《中华人民共和国循环经济促进法》，2008年。

附件：
《中科院学者眼中的废电池汞污染与防治》
http://www.lingfeiqi.cn/plus/view.php?aid=812
《电池那点事——2007 年<关于北京城市生活垃圾中有害垃圾之状况的考察>节选》

http://user.qzone.qq.com/1279258449/blog/1327930983
《欧盟2006 年“电池令”（2006/66/EC）问答（部分）》

http://www.lingfeiqi.cn/plus/view.php?aid=813
《将资源留在台湾——电视节目《废电池 回收密码》文字实录》

http://www.lingfeiqi.cn/plus/view.php?aid=814
《废干电池及废照明光源回收宣导手册》（台湾地区）

http://www.lingfeiqi.cn/plus/view.php?aid=816
《有害垃圾何时管？——<北京市生活垃圾管理条例>生效有感》

http://user.qzone.qq.com/1279258449/blog/1330655625
《废旧干电池该往哪儿扔 呼吁建立回收体系》（《文汇报》报道）

http://www.msw.com.cn/news/show.php?itemid=1122

秋叶的静美

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