惩罚性关闭污染企业的法律思考

关闭企业是指行政机关根据法律、法规、规章和有关国家政策的规定，对具有严重违法行为(一般是违反法律强行性规定的行为)或者不符合国家产业政策、环境及资源保护政策的企业，按照法定的权限和程序，强制剥夺其市场主体(民事主体)生产经营资格的具体行政行为。企业关闭有两种方法、后果均不相同的方式:一种是行政许可的撤销，即撤回性关闭；一种是因违法行为而实施关闭的行政处罚，即惩罚性关闭。
　　依法惩罚性关闭是重大行政处罚，是可诉的具体行政行为。企业惩罚性关闭过程中存在的问题是关闭适用法律条款、主体、程序不够规范，一些地方因关闭程序问题还引起了行政诉讼。因此，必须细化和明确惩罚性关闭企业的法律问题。
　　一、惩罚性关闭企业可以适用的法律条款
　　1.对限期治理未完成的企业事业单位可以责令停业、关闭。
　　《环境保护法》第三十九条规定:对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。各单行污染防治法也规定了限期治理未完成的企业事业单位可以责令停业、关闭。
　　2.对新建无水污染防治设施严重污染水环境的企业可以责令关停。
　　《水污染防治法》第二十三条规定:国家禁止新建无水污染防治措施的小型化学制纸浆、印染、染料、制革、电镀、炼油、农药以及其他严重污染水环境的企业。第五十一条又规定:违反本法第二十三条规定，建设无水污染防治措施的小型企业，严重污染水环境的，由所在地的市、县人民政府或者上级人民政府责令关闭。
　　3.违反产业政策的可以责令关闭。
　　《大气污染防治法》第十九条规定:生产者、销售者、进口者或者使用者必须在国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门规定的期限内分别停止生产、销售、进口或者使用列入前款规定的名录中的设备。生产工艺的采用者必须在国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门规定的期限内停止采用列入前款规定的名录中的工艺。第四十九条规定:违反本法第十九条规定，生产、销售、进口或者使用禁止生产、销售、进口、使用的设备，或者采用禁止采用的工艺的，由县级以上人民政府经济综合主管部门责令改正；情节严重的，由县级以上人民政府经济综合主管部门提出意见，报请同级人民政府按照国务院规定的权限责令停业、关闭。
　　二、惩罚性关闭企业的主体、职权法定
　　根据我国法律的规定，只有法律、法规、规章授权的主管行政机关或其他行政机关才可以行使关闭企业权力。考虑到关闭企业影响重大，涉及多方面利益，法律大多会授权由各级政府来实施。
　　职权法定，主要是针对有权行政机关的管辖权而言。一般来说，主管行政机关有权关闭所属企业，其他行政机关行使关闭企业权力，由特别法专门授权。《环境保护法》第三十九条规定，罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停业、关闭，由做出限期治理决定的人民政府决定；责令国务院各部门直接管辖的企业事业单位停业、关闭，须报国务院批准。
　　三、惩罚性关闭企业的程序
　　惩罚性关闭企业作为行政处罚，应当遵循《行政处罚法》相关规定，且作为重大行政处罚决定，不能采取简易程序，只能按照《行政处罚法》规定实施。根据《行政处罚法》和一些单行法律、行政法规的规定，处罚性关闭企业的程序如下:
　　1.立案。环保部门可以对环境违法行为立案、调查。
　　2.调查取证(警告、纠正违法行为、责令限期整改)。经过调查取证，对严重违法事实查证属实后，环保部门才可以根据违法行为分类处理。
　　3.分类处理。环保部门对违法行为调查清楚的单位，应当分类处置。对违反产业政策情节严重的企业，应转由县级以上人民政府经济综合主管部门提出意见，报请同级人民政府按照国务院规定的权限责令关闭；对严重违法企业，环保部门应提出处理意见，连同全部案件材料报政府，由政府决定是否实施关闭。
　　4.做出关闭的初步决定。一般由政府办公会根据法律、法规讨论决定，做出关闭企业的初步决定。
　　5.送达事先告知和听证告知。做出关闭的初步决定后，执法人员要将法律文书依法送达并告知7天内陈诉、3天内听证权利。
　　6.听证。在收到当事人听证申请，行政机关应尽快确定主持人，决定听证的时间和地点。在听证举行7日前，将听证通知书送达当事人，并由当事人在送达回执上签字。在听证举行的3日前通过报纸、电视、网络等面向社会公告，邀请第三方参加听证。
　　7.正式决定关闭。经过听证程序后，有权行政机关做出最终行政处罚决定。
　　8.送达并告知权利。做出关闭的决定后，执法人员要送达并告知复议或起诉的权利，但不停止执行。
　　9.吊销许可证或执照。在政府做出关闭决定后，同时通知相关职能部门吊销行政许可。
　　10.有权部门执行决定。在关闭企业不执行政府关闭决定，各有权部门依法采取行政强制措施。
　　11.申请人民法院执行关闭。
　　四、惩罚性关闭企业的几点思考
　　污染企业的市场平稳退出呼唤一套完善的退出机制，需要综合运用法律规范、经济措施、市场调控等多种手段。
　　1.尽快制订《企业关闭法》，配套完善法律、法规。
　　一是严格界定范围和标准，国务院对关闭污染企业法律依据应做出具体的说明，明确关闭企业依据的法律、法规，以及产业政策的有关要求。二是严格企业关闭程序，明确执法主体、债权债务处理、职工安置等。三是严格惩罚措施，对已明令关闭企业违规生产的，对关闭企业转移落后设备的，要加大惩罚力度。对不执行自行关闭决定的有权部门要依法采取行政强制措施。
　　2.运用经济手段，设立污染企业关闭补助资金。
　　包括用于企业关闭后生产设备的拆除费用，并按关闭时间给予一定的补贴。
　　3.充分利用市场之手，引导环境管理规范的大企业采取控股、购并、托管、联合等方式改组改造一批污染小企业。

《中国环境报》2007-10-24