30年城市化反思

发布: 2008-5-01 01:25 | 作者: 陈文雅 经济观察报 | 来源: 中国农村发展网 | 查看: 29次
　　“我们存在虚假的城镇化和贫困城镇化。”
　　在4月21日北京大学林肯研究院城市发展与土地研究中心的成立研讨会上，中国科学院院士、中国经济地理学会理事长陆大道直言不讳地说。
　　以陆大道的发难为开端，研讨会掀起了一场集体反思城市化的运动。包括部委官员和官方研究机构学者在内的与会者，不约而同地对30年来中国城市化历程中出现的种种问题进行了剖析。
　　这场会议的规格在公开的研讨会中并不多见，国家统计局局长谢伏瞻、财政部综合司司长王保安、国土资源部政策法规司司长王守智、住房和城乡建设部城乡规划司副司长张勤、北京市地税局局长王纪平等中央和地方要员云集北大，中国的财产税、地方财政及城市发展成为此次研讨会备受关注的核心话题。
　　此外，还有诸多中外学者参与了会议讨论，北大林肯研究中心是北京大学与美国林肯研究院联合成立，旨在针对中国城市发展、土地和住房政策、财税体制、交通和环境等领域面临的挑战，从事科研、培训和咨询，美国林肯研究院始建于1974年，近来为国家统计局、国土资源部、财政部和国税总局等部委提供过政策咨询。
　　国土资源部政策法规司司长王守智在会上表态：“过去30年之中，城市发展速度虽然快了，但在一定程度上存在粗放用地的问题，比如从面积来讲，世界上平均城市人口用地规模大概100-105平方米，我们现在大概130平方米，也就是说我们的城市土地用地规模超过了世界平均水平，但是它的承载能力却不如别的国家的水平。”他同时指出，“在城市发展过程中，要缩小对农村土地的征收范围，尽量减少征地是主要出路。在不可避免的征地过程当中，我们现在致力于促进城乡统筹发展。”
　　从高层的声音来看，中国的城市化，似乎走到了“拨乱反正”的关口。未来的路将拐向何方？让我们来听听决策者和智囊团的声音。
　　虚假城市化
　　总体40%以上的城镇化率，每年需要提供千万以上就业岗位，资源和环境还要跟上，这些有相应的支撑吗？
　　陆大道(中国科学院院士、中国经济地理学会理事长)：我国“九五”期间和“十五”期间城镇化进程不断加速，每年2000多万人口进入城市，增加1.7个百分点，到“十五”期间进一步加速，只有大跃进年代和过去这段时间增长速度差不多。
　　城镇化是一个多方面的转变和长期的过程，但是我国新的城镇人口中间这些转变表现不明显，出现了虚假的城镇化和贫困城镇化的问题。拉丁美洲有过度城镇化、有贫民窟的问题，我们在一定程度上也有。
　　一是土地的城镇化太快，出现空间失控。据说建设部核定的有48个城市将会按照国际大都市的标准兴建。这样的非理性兴建，在高峰期每年几百万亩的土地占用，使农民利益受到了侵害。
　　二是就业岗位增加，资源和环境不能支撑冒进式城镇化。我们每年需要在城市提供1000万以上的就业岗位，能持续吗？世界工厂也给中国带来很多问题，我认为在政策上应该限制。我们的大城市被几十个垃圾处理厂围起来，城镇化太快，配套来不及跟上。
　　贫困城市化
　　缩小城乡差别、消除城乡二元结构是城市化的一个目标。但30年来做得怎样？中国GDP以前每年几千亿，现在是25万亿，在农村放了多少？在城市化进程中从农村涌入城市的1.5亿农民工，享受到城镇居民的一般待遇了吗？
　　陆大道：40%的农村的状况比20年前有很大改善，但是有50%、60%的农村条件没有太大变化，饮食条件是好了，环境改善不多，饮用水还是没有保障。中国每年GDP以前几千个亿，现在是25万亿，在农村放了多少？城市聚集了较多的财富，也浪费了很多财富。城市的竞争水平和国际化程度提高了，但是城乡的差距越来越大。
　　杨重光(中国社会科学院城市发展与环境研究中心研究员、中国城市经济学会副会长)：缩小城乡差别、消除城乡二元结构是城市化的一个目标。但30年来做得怎样？我认为还是有很大问题。不仅城乡二元结构没有消除，还产生了城市二元结构和农村二元结构。
　　从中国这30年的情况可以看出，我们没有从家庭、社会的角度考虑推进城市化，仅从城市需要劳动力这个角度思考城市化，做出城市化的决策，包括现在要推行的某些政策，不是从城市农民工的家庭社会考虑，而是从个人、劳动力角度考虑。所以在城市化过程中，农民工经常仅仅是一个劳动力，从社会、文化角度远远不是城市居民。
　　而在某些经济发达地区，农村也产生了二元结构
　　叶剑平 (中国人民大学土地管理系主任、土地政策与制度研究中心主任)：在农村，土地资产仍然是一个沉淀的资本，它使农民凝固在土地上，即便进了城，也不能带着资产。我们做了1700户农户的调查，耕地的价值按照200元/亩的出租价格来算，把耕地的价值等同于用地价值，最后得出，我国农村耕地和村庄用地的沉淀资产达38.59万亿元。这个价值由于不允许转让、买卖、抵押，就沉淀下来。从这个角度来看农民不是无产者，是有产者，如果按照价值平均的话，大概一户农民有15万元，有些城镇居民也不见得有这样的资产，当然关键是如何释放出资产。这中间就产生了如何和金融以及其他制度结合的问题，包括产权制度的结合。这就是农村土地的物权化问题。
　　这样就需要重构农村土地产权体系，实现农村的土地资产化、资本化、收益的合理化，促进新农村建设以及促进城市化进程，真正实现城乡的统筹。
　　未来如果农村土地能够资产化，通过资产来进行社保可能也是一个空间。
　　过度城市化
　　许多城市学美国搞大马路、大广场，我们的人均土地资源能和美国比吗？
　　王守智 (国土资源部政策法规司司长)：过去30年之中，城市发展速度虽然快了，但是用地问题上，在一定程度上存在粗放的问题。比如从面积来讲，世界上平均的城市人口用地规模大概100—105平方米，我们现在大概130平方米，也就是说我们的城市土地用地规模超过了世界平均水平，但是它的承载能力却不如别的国家的水平。城市政府就要立足于防止城市发展靠扩张土地来发展，扩大用地规模来取得发展成本。
　　提高土地利用率的规划和标准有了，现在缺少的是一种经济手段。过去做了很多研究，怎么从经济手段提高土地的用地成本，特别是保有环节，比如现在国家还没有开征财产税、不动产税或者物业税，现在正在改革探索阶段。而在国外，它已经成为一个主要的地方的财政税收体系，成为提高土地利用率、加大政府收益来源的主要手段。我们国家现在实施的城镇土地使用税不是真正意义的财产税和不动产税，它还是从量而非从价征收。我们应该通过土地的高效利用经营获得发展成本而不是靠土地扩张。这个方面我们已经开始探索。
　　陆大道：不高密度是不行的，我们的土地太少了。建设人均占地必须实行低指标，实际上香港人均35平方米，包含它的码头，不能说投资环境很差，缺乏竞争力。日本东京包括它的码头人均只有78平方米，现在北京102平方米，还说不够。我们的大手笔很多就是政绩工程、形象工程，在欧洲和日本是看不到的，但是美国有。在土地资源上我们能跟美国人比吗？应该参考韩国、日本和我国台湾的经验。
　　中国特色的解决道路
　　循序渐进、资源节约、城乡统筹，这些新的政策思路应该如何具体落实到“中国特色”强烈的城市化道路中？
　　陆大道：中国需要循序渐进和资源节约型的城镇化。50%-60%的城镇化率，每年大约1000万的人口进入城市，其中七八百万解决就业问题，这样的速度是比较合理的。
　　城镇化还要考虑农村的发展，因此中央政府新时期把农村的建设放在重要的位置。
　　中国未来不可能达到80%到90%的城镇化率，13亿到15亿的人口规模，农村和城市的消费结构、能源、大量的建设要素是不一样的。不是我们不愿意更高的城镇化率，是中国条件的限制。
　　王守智：从城乡统筹的角度来看，政策层面要逐步建立起惠及被征地农民的保障体系。在城镇化发展过程当中，真正实现让农民成为市民，在土地征收过程中，真正实现农民的财产权，建立合理的农民土地退租机制。比如现在在中国的湘珠潭地区，在北京周边的环渤海地区都开始实施一些用宅基地换住房、用耕地换社保这样的形式，让农民完全享受城市发展的利益。同时开展对农民的培训和后期扶植政策，这个方面中央政府都作了安排，同时还有开展农村集体土地的流转，使农民在保持原有所有制不改变的情况下，使土地带给他好处。
　　从土地政策的角度，有几个重点
　　第一，强化对城市土地的规划、控制作用。确定城市的增长边界，有些城市没有边界地扩张，摊大饼、宽马路、大广场，致使土地大量浪费。
　　第二，实现城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，也就是说农村有大量建设用地的来源，包括有些农村人进城，要把他占用的农村的宅基地腾退出来用于城市建设，同样道理要把农村的建设用地复耕，保证农村的耕地不减少，还有增加。
　　第三，扩大城市政府对用地的自主权，扩大用地周期。以前更多是指标性管理，周期较短，影响城市发展空间，应该从空间角度下工夫，在整个发展中让政府有更多自主。
　　第四，在城市发展中，降低工业用地比例，严格控制工业用地，提高工业用地标准，同时要重点保障民生用地，商品房用地，其中重点保障廉租房和低成本的经济适用房用地。我们现在规定，每个城市用地标准中必须有一定比例的商品房用地，同时在商品房用地当中，规定一定的廉租房和低成本房用地，这也是为了保护进城的农民。现在有些地方为农民工提供经济适用房和廉租房。
　　第五，促进城市发展的同时，加快农村土地制度改革，主要是对农民土地的流转权，允许农地尤其是土地承包权的合法流转。当农民进城后，他把土地承包权向需要的方面进行流转，促进农村土地的集约化经营，同时促进农村集体建设用地的流转，也就是在发展集体经济过程当中发挥作用。以前有些限制，将来通过修改法律，也会完善这方面政策，在符合规划和法律的前提下为农村的公共设施、乡镇企业建设、商业经营活动服务。在这方面，我们也需要在政策上逐步进行完善和研究。

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戴小建

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