GONGO路漫漫

GONGO路漫漫

□ 蔡凌平
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2004年11月01日 (中国青基会通讯2004年第17期 )

   尽管他们拥有很多草根组织梦寐以求的社团身份、公共筹资的许可、可以寻求商业资助、他们有政府的支持、而且一些机构的名字已经被公众了解，但是仍有人认为他们不是真正的NGO。这些具有“中国特色的政府组织的非政府组织”是中国政治体制改革的产物，面对事业单位改革一步步推进和国内外民间非政府组织发展的夹击，他们到底该走向何处？他们对中国公民社会的发展到底扮演着什么角色？



GONGO盘点

   首先，我不得不强调，这里所涉及到的政府组织的非政府组织（Government   Organized  NGO,GONGO）主要是指与扶贫、教育、儿童、妇女等社会发展领域密切相关，由政府自上而下设立的社团组织。尽管根据民政部在今年4月份公布的2003年民政事业发展统计报告，“截至2003年年底，全国共登记社会团体14.2万个，比上年增长6.8%。其中：全国性及跨省、自治区、直辖市活动的社团1736个，比上年增加49个；省级及省内跨地（市）域活动的社团21030个，比上年增加961个；地级及县以上活动的社团48731个，比上年减少3655个；外国商会15个。”但是在登记注册的社团中，真正与草根自发的服务性或者社会公益性的组织相关的还只是少数1，所以尽管在数量上，那些学会、行业协会2或者文化娱乐性的组织更加庞大，但是在此我还是将他们排除到视野之外。
   中国社会发展的特殊性决定了中国第三部门发展的特殊性。康晓光先生认为，符合西方标准的第三部门在中国还不存在。中国第三部门的特征之一是“多样性”。另一特征是“双重性”或“半官半民”。既然这是一个无法忽视的现实，我们就应该对这种多元化的第三部门加以认识和区分，并尽量地使其更加适应健康和成熟的公民社会发展的需要。
   下面的表格，就是一些相对比较活跃在公共服务领域的，由政府部门或者事业单位成立或演化过来的全国性“半官半民”社团的基本情况。（排序不分前后，并且只是列举，仅供参考）


GONGO的尴尬

   政府设立这些自上而下的组织，显著的目的之一就是希望利用更多的社会力量或民间资源来承担社会福利和社会服务所需要的成本。当然，导致这个结果的因素既可能是受到国际上多边/双边组织或者国际非政府组织在对中国提供援助和开展项目过程中的推动和本土民间力量兴起的冲击；作为内因，在经济改革过程中，也需要做出行政的改革。毛泽东时代那种大锅饭式的社会福利机制显然已经不适用于市场开放后的中国社会。
   当然，政府希望能在财政上从一些社会保障、基础卫生、教育、养老等基本社会服务领域退出，让度出一些空间给社会力量也是无可厚非的。但是对国家来说，这样做是可以减轻财政上对社会担当的成本，可是一方面也对“社会福利社会办”可能会引发的无序或者管理成本感到“不可承受之重”。正如很多国内和国际的观察者所批评的那样，政府积极建立的这些组织/协会因为太“根正苗红”，与生俱来就存在对政府的依赖性。例如，这些组织在一定程度上还需要财政和政策上的支持或者倾斜、领导人的产生和工作人员聘用机制很多都沿用旧的事业单位机制、与草根非政府部门的合作关系还未明朗等等，都十分显著地影响着GONGO的“平民化”。而事实上，这些GONGO也正面临着调整与政府关系的尴尬。
   自称为中国最大的非政府组织的计划生育协会，“每年从国家得到300万的行政开支，这仅够养着有40个人编制的协会的行政开支。计生协每年开展项目的600万主要来自国际计生联和一些国际项目。如果没有这些项目，计生协只能维持。”一位内部人士告诉我。以全国妇联为主管单位的中国妇女研究会，也是仍然套用公务员的体制，只是没有正式编制。
   清华大学NGO研究中心的一个调查也提到“中国青年志愿者协会活动的主要经费是行政的资助和支持，原是共青团中央下属的事业单位，1999年转为团中央的一个职能部门，经费由团中央支出，国家财政基本是人头费，活动经费缺乏。”3  在清华大学1998年度所做的调查中，提到“被调查的NGO最主要的收入来源是政府提供的财政拨款和补贴，该项来源几乎占了NGO所有来源的一半”。  
   情况也发生着巨大的变化。近几年，一些GONGO在公共筹资和争取国际援助上有了很大的发展。以中国国际民间组织合作促进会（CANGO）为例，在其今年4月份在北京召开的第四届会员代表大会上，就明确要“以筹资工作为中心”，不仅将合作伙伴定为国际NGO和援助组织，“尤其是接受企业和个人捐赠”，并提到在过去4年里CANGO筹措的52个项目涉及金额为4392.2万元。
   另一个影响GONGO独立性的因素被认为是领导人的聘任。“有近三分之二的非营利组织的干部或者直接来源于业务主管部门的派遣和任命，或者由组织负责人提名并得到业务主管部门的批准。”5而2004年6月1日生效的《基金会管理条例》，规定政府公务员不能同时担任基金会的理事和主要负责人，“这或许可以为官办NGO断开与政府的脐带走出第一步。”崔乃夫，中华慈善总会的创办者，曾经领导创办中国第一张彩票、第一个社区志愿者组织的民政部原部长这样认为。  
   其实，GONGO本身也是复杂多样的。不过一些或明或暗的信号正显示出，活跃在社会公益领域的GONGO正在使自己更加独立，更加活跃，一些组织也更加乐于把自己定位为是“具有中国特色的NGO”。


民与官的对话

   说到GONGO，就肯定要提到草根NGO。尽管“简单地把非政府组织分为‘官办'和‘草根'两种的分法是不够完整的”（李勇），但是以目前的状况来看，如果将这些由政府设立的组织与草根自发的组织看作一个大家庭，也许可以把GONGO看作是负责传宗接代，立门户的长房长子，赋予了更接近权力的机会并承担更多责任，其与家族的利益也更唇齿相依。而正因为如此，GONGO有机会介入到一些政策建议和政策决策中。但是在整个非政府组织参与过程中，这仍需要取决于GONGO是否把自己作为NGO？或者是否能够传达来自不同非政府组织的不同的或者相同的声音？
   而作为相对自下而上的草根组织来说，看起来更像是没有得到正名的私生子，独立顽强地生长壮大或自生自灭。因为貌似一视同仁的社会团体管理条例，对很多草根组织来说，本身就是一个先天无法逾越的障碍。双重领导的机制让草根组织难以归家，只得采用工商登记或者闲云野鹤式的自我发展，这短期内的权宜之计，可能会发展为对整个非政府组织健康发展的致命一击。
   在这点上，情况并未改善。被寄予厚望的《基金会管理条例》已经出台，但是看起来一些想利用注册为基金会得到“市场准入”的非政府组织恐怕仍然要失望而归。一方面主管单位必不可少，另一方面，个人开办的非公募基金会可以接受捐赠，但不能公开募捐。
   一些GONGO却向草根组织发出了一些信号。例如在中国社会工作协会的会员名单中，已经出现了像“社区参与行动”、“惠泽人服务机构”等一些机构的名称。尽管这种二级社团的合作方式还未明朗，但是至少一些自发组织已经得到一个似是而非的社团身份。
   在相对活跃的环保领域，草根组织日益壮大。据私下了解，国家环保局正在筹办的一个社团日前曾邀请北京的环保组织参与了一个讨论会，多种猜测众说纷纭，这种举动是“招安”或是平等合作？出于敏感，很多参加会议的各位草根绿色组织的负责人也未对此作出评论。
   抛开GONGO与草根组织的冲突，我认为，GONGO的发展还是能在一定程度上刺激公众对非营利或者第三部门的认知和了解。这种主流的宣传方式，在心理上更适合中国公众对新事物的了解和信任。“只要他们做得更透明，我还是乐意相信，我也乐意捐款。当然，如果对我个人来讲，我更乐意支持那些民间的组织，因为对它们我可以了解得更多。”一位曾经参加过单位组织给希望工程捐款，也曾经在下乡考察中资助过当地学生的大学老师说到。
   GONGO独立或者是变身的道路仍很漫长，就如香港义务工作发展局负责人钟媛梵所说，最初义工局是政府成立的并提供80-90%资助，而现在政府的资助减少，我们更多跟商业和民间合作。与政府参与变少，这是一个慢慢变化的趋势，我们做的是按照社会的需要提供服务。这个过程用了二三十年。
   （摘自《中国发展简报》）

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