说什么？怎么说？有何用？

honglake

http://www.sina.com.cn  2010年09月29日08:31  中国环境报

环保NGO参与政府决策  说什么？怎么说？有何用？

　　近年来，在环境决策和环境管理上，政府表现出希望环保NGO发挥作用的积极态度，让环保NGO备受鼓舞。环保NGO以更积极的态度介入环境热点问题，参与政府决策，倡导公众影响政府决策，希望在环境保护和可持续发展方面成为政府更为紧密的合作伙伴。

　　北京市政府推行垃圾分类曾积极地邀请环保NGO参与，环保NGO为此开展了不少活动。但受自身能力限制，NGO的声音和影响力比较小，未能达到预期效果。

　　NGO在参与政府决策中有何成功经验？又存在哪些方面的不足？需要完善哪些方面的能力建设？在新的形势下，政府需要做出何种调整？本期将围绕着环保NGO如何参与政府决策，邀请环保NGO代表，结合实际工作，谈一谈他们的看法。

　　全球环境研究所 金嘉满

　　“如果我们能找到问题，并提出解决问题的办法，实践证明是好办法，那么我们就有参与政府决策的机会和可能。”

　　绿色江河 杨欣

　　“NGO一定找准自己的路，在最熟悉的领域、最熟悉的区域、持续做自己最擅长的项目，成为专家了，说话自然有了一点分量。”

　　NGO从业人员 张兰英

　　“政府在转变职能过程中，要更多地了解NGO的工作，与NGO进行定期的沟通和交流，而不是持怀疑态度地去考量他们。”

　　民间限塑政策研究小组 毛达

　　“环保NGO在城市环境和垃圾议题上的介入是非常欠缺的。因此，环保NGO作为民间的一部分需要和其他NGO或个人一起，在实践中培养垃圾议题的参与能力。”

　　自然之友 张伯驹

　　“NGO参与环境决策必须发出专业的、代表公共利益的声音，让决策者听到这种声音，感受到这种声音的力度，才能实现双向的沟通和交流。”

　　济溪环境交流网络 李黎

　　“由于NGO尚未建立组织运行过程中针对突发事件的反应机制等原因，导致环保NGO参与决策十分困难。”

　　要研究前瞻性问题

　　全球环境研究所 金嘉满

　　“如果我们能找到问题，并提出解决问题的办法，实践证明是好办法，那么我们就有参与政府决策的机会和可能。”

　　NGO作为社会的一个组成部分，作为政府、企业之外的第三种社会力量，对社会发展有着不可推卸的社会责任，也是社会发展不可缺少的力量。

　　政府在社会中起着管理社会和解决社会问题的重大责任，特别是在中国现阶段有很多事情需要政府来引导社会的发展方向，政府的作用显得尤为重要。

　　NGO如果希望自己在社会中发挥更大作用，就要参与到政府制定管理政策的决策过程中去，才能对社会起到重要的影响力。

　　NGO如何参与政府决策？很多人认为，这是个方法和渠道的问题，我认为更多地是在看事情的位置、角度和综合思考方式上，如果我们能找到问题，并提出解决问题的办法，实践证明是个好的办法，那么我们就有了参与政府解决问题过程的机会和可能。

　　首先，NGO和政府应该对问题有共识，也就是政府和NGO共同认为在某个领域或事情中存在某个问题；其次，NGO和政府都有要解决问题的共同愿望；最后，大家可以分别设定自己的解决方案，共同讨论，制定计划和实施方案，达到解决问题的目的，共同推动社会向好的方向发展。

　　众所共知，从2004年起，中国从东南亚和南美洲的森林资源丰富国家进口木材引起了国际社会很大的反响，甚至提出了中国进口木材是“非法砍伐”的问题。全球环境研究所(GEI)于2004年和2005年在俄罗斯参加了联合国组织的两次“非法砍伐”国际会议，意识到问题的严重性。回国后，GEI多次跟国家林业局交流信息，商讨解决问题的方法。

　　2006年，经国家林业局高层领导的批准，GEI参与编制了《中国企业境外可持续森林培育指南》。

　　2007年，国际上对中国企业在海外的资源型开发项目，包括矿业、水电项目实施过程中的生态影响有很多的议论。GEI意识到，在国家提出企业“走出去”的开放战略同时，企业一定要注意到开发项目对环境的影响。之后，我们在这方面做了一些工作。

　　2008年，GEI与环境保护部政策法规司多次沟通、交流，并联合环境保护部环境规划院、对外经济贸易大学等单位撰写了《中国对外投资中的环境保护政策》的报告。

　　从NGO推动一件事，到参与政府决策全过程，重要的是要具备战略的眼光，站在一个全球的角度观察问题，要比政府提前大约两年的时间来研究问题，寻找解决问题的方法，甚至不怕失败地去做方法的示范和实践。NGO要研究一些前瞻性问题，总结一些政策经验，提供给政府决策使用。NGO要清楚自己的角色，什么能做，什么做不了，如果站错了位置，效果就会很小，甚至失败。

　　政府也应该更多地看到NGO在社会中的作用，提供机会、资金，让NGO做他们想做而未做的事情，把政策执行过程中的问题，甚至社会问题提出来，先让NGO来考虑，为未来自己能正确决策奠定基础。

　　有专长才能影响政府

　　绿色江河 杨欣

　　中国草根NGO很弱势，除了天生能力不足以外，后天的资源、资金都十分有限，要在政府主导的项目中发挥较大的影响力，是一件十分困难的事情。

　　NGO发现环境的问题相对很容易，要想从专业的角度深入调查问题就比较难了，影响政府决策，解决环境问题就更难了。

　　中国的国情是，检测技术、基础数据都掌握在政府和机构手中，NGO无法轻松获取，要做到专业的分析和技术评审就很难了。一份调查报告，如果没有科学的调查、专业的报告、专家的结论，就很难影响政府决策。如果这一项目涉及到强势团体的利益，NGO就只剩下喊口号的能力了。

　　目前，大多数中国草根NGO还基于生存的压力，造成了工作方向跟着项目资金走，哪个项目有钱就申请哪个项目。因此，一个NGO可以涉足若干领域，专业性显然不够，经验也不足，甚至一些领域，NGO自己可能也是第一次接触，边学边干，短时间内很难形成突破性的建设性意见，在专业人士看来，有点“小儿科”。对应西方国家比较成熟的NGO，他们的项目都由专业性很强的队伍来执行，甚至这个领域顶尖的科学家就在这个项目中负责，其成果的影响力也就自然不得了。

　　面对一些令政府头痛的环境问题，政府也需要有更多社会力量的呼吁，包括NGO的声音，同时，政府更迫切需要找到解决这些环境问题的切实可行的办法，这就为NGO留下了施展的空间。

　　绿色江河最成功的案例是通过索南达杰自然保护站建设，以保护站为基地，开展了系列活动，影响了政府和公众对长江源生态环境和可可西里藏羚羊命运的关注，对当地自然保护区的建设和青藏铁路建设中的生态保护起到一定的促进作用。

　　经验告诉我们，中国草根NGO在活下来的同时，一定找准自己的路，在自己最熟悉的领域、最熟悉的区域、持续做自己最擅长的项目。时间加上经验的积累，就可能成为这个领域、区域、项目的专家了，掌握了绝活，说话自然就有了一点分量，就有可能影响政府的一些环境政策，帮助政府解决一些环境问题。

　　热点问题NGO不能失语

　　济溪环境交流网络 李黎

　　去年，广州市政府打算在番禺区会江村修建一个以焚烧垃圾来发电的焚烧厂，以处理越来越多的生活垃圾。但由于选址很接近居民区，遭到了附近居民的反对。

　　居民自发地通过行为艺术、组织签名等方式表达反对的声音。一开始，居民的反抗声音和行为，是以反对焚烧厂的选址为目的。随着事情的发展，越来越多的人意识到，光是阻止修建垃圾焚烧厂是不够的，市民的声音开始转变为呼吁政府启动垃圾分类试点。反对修建焚烧厂的业主们，也积极参与到垃圾分类当中，探索垃圾减量化的道路。

　　广州市一方面在已经兴建了垃圾焚烧厂的地方，进行居民健康状况调查，另一方面着手推动垃圾分类的进程。

　　整个事件，被评价为公民理性维权、官民良性互动的样本。

　　从整个事件中，所有的活动都是居民自发的，幕后并没有任何组织进行策划，也没有看到代表公众利益的NGO的影子，我们并不适合去深究这个时候NGO们到底去哪里了，NGO在热点环境问题上的集体失语，不禁让人感到遗憾。

　　相对于公众，NGO表达意见和声音的方式，应该更加多元，渠道也相对更多，但是，由于NGO对政府部门相关环境信息了解不够或不及时、对政策制定的背景不清、没有介入前期工作的机制和渠道，尚未建立组织运行过程中针对突发事件的反应机制以及自身能力限制等原因，导致大多数环保NGO参与制定环境政策十分困难。

　　政府邀请NGO在参与环境政策制定时，一些NGO从某单一视角提出意见和建议，由于缺乏综合情况、专业理论和基础数据支持，这些意见和建议往往很难被政府所采纳。

　　因此，NGO亟待加强参与国家环境政策制定和实施社会监督的能力与成效。一方面，NGO要加强能力培训，提高自身政治素质、业务能力、管理水平和专业化水平，以便从更深层次上敏锐地发现环境问题，提高参与决策的能力。另一方面，NGO要建立自身的诚信度、公信度和认知度，树立品牌意识，积累自身的社会资源，以便在突发环境事件发生后有更多的话语权。

　　政府要能力民间要诚意

　　民间限塑政策研究小组 毛达

　　垃圾问题的严重性日渐突出，似乎给政府及环保NGO增添了合作的可能性。但是，从目前的情形看，这种合作似乎并未真正建立，其效果更无从谈起。

　　究其原因，一方面是政府接纳民间参与的诚意不足，另一方面是环保NGO在垃圾议题上的参与能力不够。

　　今年6月，环境保护部、住房和城乡建设部、国家发展改革委就如何加强生活垃圾管理工作向公众征求意见。但此次征求意见留给公众反应的时间非常短，之后对提出意见者也缺乏反馈。

　　今年8月，北京市政府就“十二五”规划中的环境建设事宜召开市民建言会。虽然此次会议排场很大，又有电视转播，但除了垃圾名人“驴屎蛋”外，并未邀请其他可能提出诤言的民间组织或个人参加。

　　目前，北京市正开展600个垃圾分类试点小区活动，市政市容委表示希望全社会都来监督这项工作。但如果一个环保NGO或个人发现了一些问题，仍无法通过专门的渠道将意见反映到政府部门，并跟踪问题的解决。

　　其实政府早已明白公众参与对垃圾管理乃至整个环境治理的重要性，要提高民间参与的分量，不能光等着政府的改变，更需要环保NGO提高自己的参与能力。

　　就一般的认识而言，环保NGO应该是民间参与的最重要一股力量。但在过去10多年间，环保NGO在城市环境和垃圾议题上的介入是非常欠缺的。因此，环保NGO作为“民间”的一部分需要和其他NGO或个人一起，在实践中培养垃圾议题的参与能力。

　　努力了解现实问题、学习相关知识是增强能力的第一步。生活中都产生了哪些垃圾？去向如何？如何处置？各种处置方法有怎样的利弊？国内外都有哪些经验教训？这些都没有现成的答案。环保NGO只有对此有充分的认识，才能就政府政策提出有效的意见或建议。要参与政府决策，环保NGO需要对热点问题保持敏感，并及时做出反应。前一段时间，垃圾焚烧争论很盛，环保NGO注意到了问题的重要性，但由于储备不足，没有发表出十分清晰的意见。接下来，社会对垃圾处理方式的争论并不会停息，在政府不刻意回避的情况下，环保NGO完全可以继续贡献他们的视角和主张。

　　眼下北京市600个分类试点小区的建设已吸引了媒体和公众的注意力。环保NGO应抓住机会走到这些小区当中，了解问题，吸纳民意，让试点小区建设在信息透明和求真务实的氛围下向前发展。

　　利用或构建沟通渠道也是一种参与能力。环保NGO和公民个人不应放弃每一个让政府听到自己声音的机会——有意见征求就提出意见，有政策建言会就报名，有政府官员露面的场合就争取参加。环保NGO也可以自己创造机会，通过电子邮件、传真、挂号信、网站、博客让政府部门知道自己的主张。

　　虽然这种做法好像有些“阿Q”，但不做的话，就无法让政府了解环保NGO的参与能力，也无法争取更多公众的认同和支持，最终，将错失参与政策制定和管理的可能性。

　　NGO须代表公众利益

　　自然之友 张伯驹

　　今年7月中旬，北京市朝阳区宣布其在182个垃圾分类试点小区中已全部提前实现垃圾分类。

　　自然之友在实地调查中却发现，实际情况并没有报道的那样乐观:一部分小区垃圾桶内仍旧是干湿混合，甚至有些小区只是刚刚摆上了分类垃圾桶没几天。

　　这让我们不禁担心，这次北京市的垃圾分类是否又会如前些年的几次“运动”的一样，轰轰烈烈却难见实效。

　　事实上，政府在垃圾管理方面的每一项决策，都关系到环境和民生。如若提出的目标不能真正完成，做出的承诺难以得到兑现，所造成的将是公众与政府在垃圾分类上更大的信任裂痕——市民不相信政府能够真正下决心进行全程分类减量，而政府也将加深对于市民“素质不足以进行垃圾分类”的论断。

　　事实上，这样的反复，在近10多年来已经发生了好几次。

　　政府在制定涉及民生问题的政策前，应该听取社会各方面的意见，其中包括NGO的意见，不能被少部分专家和利益相关者的意见所左右。

　　对于NGO而言，仅仅对一些失实发布或失实报道进行曝光，并不能真正推动问题的解决，而应该思考如何联合社会各方，共同推动政府实现承诺目标，尽量缩小政府和公众相互信任裂痕。

　　环境问题的解决是一个多方互动的过程，推动政府决策的出台和调整需要来自各方的动力。因此，NGO面临新的挑战。

　　一方面，NGO需要发挥贴近基层的优势，搭建对话和交流的平台，通过多层次、多利益群体的讨论，减少政府和公众的误解、化解双方矛盾，促使政府和公众达成共识。

　　另一方面，解决我国的垃圾问题没有捷径，没有既定的模式可以照搬，NGO需要根据国情寻找技术方案和环境安全政策的最大契合点及其方法路线，为了政府决策提供帮助。

　　因此，NGO参与环境决策绝不能简单的指指点点，必须发出专业的、代表公共利益的声音，让决策者听到这种声音，感受到这种声音的力度，才能实现双向的沟通和交流。所以，NGO迫切需要在专业能力和公共利益两个方面进行提升。

　　政府要获得民间力量协作

　　NGO从业人员 张兰英

　　自去年9月新闻报道北京已经被垃圾包围，并在四五年后将没有地方填埋至今，已经有一年了。在政府的大规模宣传发动下，社会各界，尤其是NGO都积极地加入到垃圾分类，实现减量化、无害化的目标工作中。

　　我认为，要实现垃圾减量化、无害化的处理目标。不论是宏观层面的规划和设计，还是微观层面的社区发动和组织，NGO都能够发挥其自身所具有的优势，来配合推动目标的实现。

　　自2000年以来，多个NGO在各大城市和不同的区域开展了垃圾分类的实验工作。这长达10年的工作沉淀，积累了很多在社区层面发动公众进行垃圾分类的经验，但同时也饱尝了没有配套的垃圾分拣、收集系统对居民垃圾分类积极性挫伤的教训。

　　在这个基础上，NGO参与垃圾处理规划是非常关键的，他们能够根据经验在参与规划过程中提出更为适合公众参与的计划设计。同时，NGO在发动公众进行家庭层面的垃圾分类和垃圾监测上都能发挥其工作方法的优势。

　　但从目前的状况不难看出，NGO的优势并未完全地发挥出来，其中的原因需要仔细的研究分析。

　　从政府这个方面看，在转变职能过程中，如何更多地获得民间力量的协作是必要的。这就要求政府更多地了解NGO的工作，与NGO进行定期的沟通和交流，而不是持怀疑态度地去考量他们。

　　NGO也需要将以往积累的经验进行有效的提炼，从而能够更好地适应大规模的推动工作。同时，NGO之间应交流合作，协同开展基层垃圾分类工作，同时共同提高基层工作人员的相关工作方法和技能，从而更好地调动公众的参与。如果缺乏政府的支持力度，NGO培训志愿者投身到垃圾分类工作的计划就难以实现，而这批志愿者是确保家庭分类工作成功的关键。

　　如果政府能够协调各层面、各方社会力量的参与，一起统筹规划，在规划的基础上设计实施计划，明确各部门和公众责任和任务。相信我们可以和时间赛跑，实现垃圾减量化、无害化的处理目标。

http://www.cenews.com.cn/xwzx/gz/qt/201009/t20100928_664573.html