我国草原生态严重恶化 完善草原治理制度刻不容缓

①风de☆承诺

　4月22日是世界地球日，有关我国面积最大的陆地生态系统———草原的消息，让人忧虑。有关方面的最新调查显示，目前我国严重退化草原近1.8亿公顷，且以每年200万公顷的速度继续扩张。虽然近年国家加大投入，实施了一系列草原生态治理和保护建设项目，但草原生态恶化的局面没有得到有效遏制。  

　　面对草原生态治理中存在的种种矛盾与问题，有关方面及专家开始审视我国草原治理政策，认为我国草原治理思路有待改进；我国草原生态治理亟待从项目实施转向制度建设，监督保护能力亟待提高。  

　　从“点”到“面”的窘境

　　4月19日，国务院发展研究中心在京组织召开“草原生态治理与牧区经济社会发展研讨会”。该中心农村经济研究部作了题为“国家草原项目效果评估与草原治理政策完善”的主题报告。该报告形成于为期两年多的对草原生态问题的调查研究。这项有多方专家参与的调研，对内蒙古锡林郭勒盟及辖下苏尼特右旗和正蓝旗、呼伦贝尔市陈巴尔虎旗、甘肃省甘南藏族自治州及辖下玛曲县进行了专题调研，并组织完成了对内蒙古、新疆、甘肃和青海四个省区40个牧业村(嘎查)、432个牧户的调查。  

　　此间信息让记者看到我国草原生态退化从“点”到“面”的窘境：  

　　锡林郭勒盟2006年退化、沙化草场面积已达18446万亩，占可利用草场面积由1984年的48.6%扩展到64%。西部荒漠化草原和部分典型草原约有近7500万亩“寸草不生”。进入上世纪90年代至2002年间，浑善达克沙地流动沙丘面积每年增加21.45万亩。锡林郭勒盟草原生态屏障的作用明显削弱，成为威胁首都和华北地区生态安全的重要沙源地。  

　　甘南州及玛曲县90%以上的天然草原都不同程度地存在退化现象。全州重度、中度退化面积分别达1220万亩和2040万亩，分别占天然草场面积的30%和50%。玛曲县境内100多眼泉水和11条黄河支流常年干涸，补给黄河的水量比80年代减少15%左右。玛曲草原对黄河“蓄水池”的水源涵养功能和黄河水量的补充作用正在削弱。  

　　堪称我国“条件最好草原之一”的呼伦贝尔草原，近年也出现不同程度的退化、沙化和盐渍化现象。据2005年调查结果显示，陈巴尔虎旗境内的呼伦贝尔草原退化、沙化、盐渍化“三化”总面积达1070万亩，占全旗草原总面积的47%。呼伦贝尔大草原“风吹草低现牛羊”的美景已变为“浅草才能没马蹄”的窘境。  

　　上述报告就全国草原总体状况指出：目前我国严重退化草原近1.8亿公顷，并以每年200万公顷的速度继续扩张，天然草原面积每年减少约65万至70万公顷，同时草原质量不断下降。约占草原总面积84.4%的西部和北方地区是我国草原退化最为严重的地区，退化草原已达草原总面积的75%以上，犹以沙化为主。  

　　农业部新近发布的《2008年全国草原监测报告》显示，全国草原生态建设工作成效显著，项目区草原生态环境明显改善。2008年全国重点天然草原的牲畜超载率为32%。全国266个牧区、半牧区县(旗)中，牲畜超载率大于20%的仍有176个县(旗)。尽管草原超载率继续下降，但广大草原超载过牧依然严重，开垦、乱征滥占、乱采滥挖等破坏草原的行为仍有发生，鼠虫灾害发生面积居高不下，沙化、盐渍化、石漠化现象严重，草原生态环境治理任务十分艰巨。  

　　治理项目进退两难  

　　据记者了解，实际上，近年关于生态保护政策及项目的各种争论从未停止过，也并非只局限于草原的生态治理。令人深思的是：一方面对其成效褒贬不一有时甚至负面信息大于正面信息；另一方面，无论你走到其中任何一个项目实施地区或政府相关部门，几乎都能听到呼吁“项目延期”的声音。  

　　生态治理政策、项目所涉方面，似乎均已形成某种“项目依赖”。如果项目按原规划到期停掉，势必会引起“反弹”、“前功尽弃”，但如果一味地按目前的思路走下去，前景又将如何？别的不说，国家的补助到何时是个头儿？这些钱到底给谁更合适？目前部门各自为政、相互割裂的项目实施方式是否应改变？生态治理面临的种种矛盾和困境，似乎在宣告相关政策、项目已处于进亦忧，退亦忧，必须定下心来反思下一步该怎么走的既尴尬又关键的“节点”。  

　　上述课题组成员、国务院发展研究中心农村经济研究部副研究员张云华博士根据调查组对内蒙古及甘肃几个地区的调查并综合一些研究学者的观点，在相关报告中如此表述：生态保护效果不理想，究其根源，还是草原生态保护的思路存在问题。主要有“头痛医头，脚痛医脚”，缺乏整体性、全局性；草原原生态治理往往以草和畜为出发点和着力点，却忽视了牧民的意愿，以致政策和项目常常得不到牧民群众的支持，缺乏群众根基；草原生态治理缺乏长期、可持续性制度，政策预期和项目前景不明确等。  

　　牧民眼中的草原生态治理又是怎样的？根据该课题组的调查，对于包括休牧、禁牧和轮牧项目在内的退牧还草项目，近六成牧民认为禁牧有利于草场恢复，多数认为补偿标准低；一般牧民认为休牧应该坚持；六成牧民赞成退牧还草项目，一半以上认为生态环境变好了，但对牧民收入影响大；三分之一的牧民认为退牧还草期间“偷牧”现象普遍，四成多牧民认为饲养成本提高是偷牧的主要原因。牧民反映，饲料不足和资金短缺是项目实施后牧民遇到的最大困难。  

　　对生态移民项目，从被调查的牧民看，一半牧民难就业或难适应新的生产方式，六成多牧民收入下降。  

　　草原法缺乏制裁措施  

　　草原生态治理须统筹考虑，制度建设优先，以牧民利益为本，以草原生态科学为基础，注重项目的可持续性及适应性……就如何完善草原生态治理政策，这些看法和思路不断被重复提及。但建立健全生态补偿机制、加快相关法律法规制定的呼声给人印象深刻。有专家表示，单纯依靠项目治理不是好的办法，重要的是完善草原治理的制度基础。要加快相关法律法规的制定，增强法律执行力度。  

　　说起草原执法，“在某地区草原监理人员平均被打1.5次”的说法令人感慨。“草原法根本不管用，我就违法了你能怎么着”，是记者在相关采访时听得最多的最直率的表达。“草原法配套法律法规不完善，缺乏制裁措施，执法手段差，造成执行力不佳”成多方共识。  

　　该课题组认为，草原保护、建设和利用规划是保护、建设和合理利用草原的重要依据。但长期以来由于法律没有就此作出明确规定，一直没有受到重视，也影响了对草原的分类管理和合理利用。此外，草原治理项目的立项、申报审批、资金使用和管理、科学规划和实施、监督考核、民主评议、目标责任等一系列基础制度以及社会综合的制度性体制性基础都亟待建立夯实。  

　　由于立法滞后，中国草原生态保护和建设的投入责任主体一直没有明确，草原利用、草地自然资源开发等缺乏补偿依据，在征占用和临时使用草原过程中，大量存在资金不足、补偿地、补偿不能及时到位等问题，特别是在具有重大草原生态服务价值的区域，资金投入严重不足。“在条件成熟时，制定生态补偿法。在国家层面制定比较规范的生态补偿机制。”课题组建议。  

　　草原生态治理涉及多个方面，牵涉的问题层面多而复杂。草原生态学家、社会学家、经济学家、地方政府官员等有许多不同看法和建议。即使在此间面对面的研讨会上，各路观点也常常形成“交锋”，引人关注。