[他山之石]浅谈欧洲城市垃圾管理及对我国的启示

guanjian

郑如苹  
(漳州市城市生活垃圾无害化综合处理场)
摘  要  本文阐述了欧洲国家城市垃圾管理情况，结合我国实际着重从机构改革、税赋制度、投资方式等方面对我国垃圾管理进行思考与探讨。
关键词  欧洲城市  垃圾管理  启示

    我国经济建设经过了辉煌的二十多年，国家经济实力突飞猛进，人民的物质生活水平获得了极大的提高，进垃圾处理场处理的垃圾每年也以两位数的增长率上升，如何有效地进行垃圾管理成为每个城市经济进一步发展必须面对首要问题。国家适时提出的大力推进循环经济的战略为城市垃圾管理制定了发展方向。循环经济倡导的是一种与环境和谐的经济发展模式，有效地将循环经济的三大原则即“减量化、再利用、资源化”贯穿于城市垃圾管理中是垃圾管理的新课题。我们有幸到欧洲就城市固体垃圾管理领域，展开机构改革、税赋制度、投资方式等问题进行了实地学习、调研，对国外在城市垃圾管理的科学性、经济性、环保性等方面有了深入的了解，对如何在实际工作中贯彻循环经济战略，更好地进行城市垃圾管理有了进一步的理解。
一、欧洲国家的城市垃圾管理情况
（一）城市垃圾的管理体制
    欧洲各城市中，垃圾管理模式各有特点，但都有效实行政企分开，按市场经济规律办事，各司其职，协调运作，良性互动。政府职能部门负责城市垃圾管理的规划，法规的制订及监督执行、社会投资引导、环境质量监控及协调参与垃圾管理的各种利益团体的关系，确保整个管理体制的有效运作。企业在有关的法律框架内，自主经营、自负盈亏。由于责、权、利的明确，促进了各方的高效运作，最突出的表现是垃圾分类收集工作全面开展且深入扎实，广大市民能够积极配合，大大降低了垃圾处理的难度及成本，最大限度地实现了可回收利用资源的再利用。
    巴黎的管理体制是政府职能部门负责城市固体垃圾管理的规划、投资研讨、技术推广、公众意识教育等，而垃圾的收集处理则交由各类专门的公司负责。这些公司在进行垃圾处理经营活动的同时接受政府职能部门的监督，包括资金管理及环境质量监控，确保其生产经营符合国家的有关法律、法规，合理使用政府提供的财政资金，真正实现改善和保护环境的目的。
    罗巴市管理体制则是以协会的方式运作。该协会是一全国性组织，即Federambiente，由环境领域中230多个各种公司形式的公共利用机构组成，成员分散于全国各地，主要包括股份集团制公司、市政的及财团的特殊公司，直接管理的市政机构、环保研究规划公司等，约有1/4的成员单位提供能源和环保多种服务。该协会的主要职责是：在环境领域发展当地的公共服务系统；促进和保护成员及用户利益；在工业及商业领域中劳工协议及完成协议框架时，代表着协会成员和政府机构的共同利益。协会内各成员的职能明确，协调发展，环保研究规划公司负责各地的垃圾管理规划及新技术的推广，直接管理的市政机构负责对当地的各成员的工作开展监督，财团则是在取得政府有关法令的支持后负责各成员的融资、信贷，市政的和财团的特殊公司主要负责城市的垃圾收集运输；股份集团公司负责垃圾的处理处置及回收再利用工作。
（二）城市垃圾处理的税费制度
    稳定的税收是城市固体垃圾管理的经济基础，是维护垃圾清理、收集、运输、处理各环节有效运作的前提。由于垃圾管理工作，属于公用事业。投资运作首先体现为社会效益及环境效益，其次才在一定程度上体现经济效益。对于经营垃圾处理的企业而言，投入远大于产出，因此，合理的税费补贴是企业持续运作的保障。欧洲各城市普遍制定了较完善的税费制度，直接推动了垃圾管理产业的良性循环和可持续发展。
    巴黎城市固体垃圾管理没有一专门的税种，其产生的费用由市政府从统一收缴的税费中，按审计预算结果依法划拨。负责巴黎及周边90个城镇垃圾收集及处理的SYCTOM，每年从市财政中获得约1.6亿法朗的资金补贴，以确保该组织在处理城市垃圾的生产经营活动中取得合理的收益。企业在取得政府资金补贴的同时，接受政府职能的监管。政府直接安排公务人员到企业，管理企业资金，准确评估垃圾清运、处理和处置所涉及的成本和收入，认定成本回收事项，为确定补贴提供标准。另一方面政府公务人员通过监督企业的生产经营，掌握各种有利于降低成本，增加收入的技术政策，以利于指导制定合理的税收并在保证有效管理的机制下，实现成本回收。
    罗马城市垃圾管理的税收制度则是基于垃圾“谁制造、谁付费”和“共同承担责任”的原则制定的。众所周知，任何一种产品，在它失去使用价值后终将成为垃圾，这个垃圾的制造源头应该是生产该产品的企业。意大利政府充分了解这一事实，强调“污染制造者付钱”，对生产企业征收相应的产品垃圾处理税。同时根据“共同承担责任”原则，产品的使用者，即每一位消费者也应承当处理责任，支付一定份额的税费，他们的责任主要体现在环境保洁过程的参与及配合。这部分税费的征收是通过物业管理机构，根据其住房面积予以额定征收来实现的，合理的征收渠道有效地保障了垃圾管理工作的有序开展。
    巴塞罗那市的城市固体垃圾管理的税收制度和巴黎市基本相同，由政府统一规划，政府每年从其收取的各项税费中安排一定的资金用于市政有关机构对城市的垃圾进行清理、收集、运输，并适当补贴垃圾处理企业一定的费用，确保整个产业的可持续发展。
（三）投资方式
    欧洲国家在城市垃圾管理中不但吸收私有企业参与工作，而且是以私企为投资主体，全面负责城市垃圾的处理处置，同时独立自主地经营垃圾处理企业。
    欧洲国家垃圾管理工作起步较早，配套的法规较齐全，特别是财税法令，为政府对这一领域的财税支持提供保障。同时垃圾分类收集工作扎实、有效，使垃圾的回收利用成为可能。参与垃圾管理的私人企业从中看到了较好的经济前景，直接调动了投资者的投资积极性，可靠的利润回报促进了企业主动进行技术创新，改进设备，推动环境保护工作。企业投资运作方式各有特点，但都从政府财政中取得合理补贴和市民的共同参与，且都能自觉将环保理念同实际经营活动有机结合。
1.英国肯特郡BRETT垃圾处理公司垃圾处理厂
    该处理厂是该公司一系列活动的一种自然的也是重大的扩展，并发挥着日益重要的作用。随着全球范围对垃圾处理厂的需求日益强烈，能回收、可持续的垃圾处理方式成为问题的重点。回收、卫生填埋和场地保护的设施及服务将对良好的生态环境起着关键作用。由于有完善的法制及良好的投资环境，这一理念正成为BRETT公司为垃圾处理的将来所确定的目标。为充分利用土地资源，BRETT还把位于肯特郡郊区的SHEFORD矿场建设成了肯特郡最大的生活和工业垃圾填埋场，把退役矿场的出路及卫生填埋场的规划建设有机的结合起来，一举两得。垃圾的填埋在法律上有一系列严格的规定，并由公司和垃圾管理机构共同监督。垃圾生物分解产生的沼气现场发电并在全国的输电网上销售。垃圾填埋完后，再对垃圾场进行修复处理，以恢复整块地的特有自然景观。在SHELFORD，大规模的植树已使该地区绿树成荫，并带来了巨大的经济效益。
2.巴黎SYCTOM组织
      SYCTOM是一个市镇联合组织，负责巴黎市91个城镇的垃圾收集和处理，该组织有39个分支机构协助运作，并拥有一支80人组成的技术队伍，负责在规划、技术、运用、金融管理及联络呀作，行业涉及到电厂、自来水厂、建筑业、电信公司等。SYCTOM的任务就是负责居民单位的垃圾收集、处理、改善和保护环境。垃圾处理以“能源回收再利用”为主，每年焚烧的垃圾用于发电，产生的蒸汽可供热210，000户居民。发电除一部分用于SYCTOM本身运作外，剩余的电都卖给法国国家电力，约26%的炉渣被再利用于建筑、筑路等。
3.罗马AMASPA垃圾处理厂
    该厂负责整个罗巴市各种垃圾的处理，由AMASPA收集来的垃圾，根据不同类别进行分类处理，可焚烧的垃圾由该厂自行焚烧处理并回收蒸汽对外供热，可回收利用的垃圾如纸、玻璃、塑料等有偿转让给相应的生产企业，从而获取一定的利润。
二、我国城市垃圾管理的思考与对策
    欧洲各国的人居环境普遍优美，空气清新，人口规模适度，这与他们先进的建设及管理经验密不可分，特别是环保工作。通过实地学习城更是受益匪浅，从中获得了一些垃圾管理的理念。
（一）健全法制，依法进行垃圾管理
    欧洲各国关于垃圾管理的法律框架，普遍根据欧洲管理原则确立，设制完善，涵盖了社会生活中涉及到垃圾管理的各个方面，使每个参与垃圾管理的机构、企业能够依法办事，并依法享有各项权利。保障垃圾管理的工作能够在市场经济调控下，按市场经济规律正常进行。从法律的角度，为垃圾管理产业化提供发展依据，促进市场的健康培育。
    据了解，意大利垃圾管理制度的彻底改革是在1997年，随着22/97法令令的颁布而开始的。该法令确立了垃圾综合处理政策：垃圾减量化，源头控制，回收，再利用和能量恢复的三维回收，以及最后的无害处置。该法令促使了净化技术、生态标识、EMAS规定、回收处理综合网络的出现，以及公共管理者同经济实体之间为创造垃圾回收的机会，而自愿达成协议。该法令主要的积极作用表现在：在垃圾处理领域，强调“污染制造者付钱”和“共同承当责任”的原则；为垃圾处理的运作界定了最佳辖区范围，这在规划处理厂的综合网时至关重要；
    由此可见，立法是一切工作开展的依据，法律作为国家意志的体现，具有绝对约束力及强制执行力，能够有效协调各方关系，高效优质地完成既定目标。以立法的形式，设立国家及省级城市环境基础设施建设滚动基金，制定基金筹措和使用管理办法。出台关于垃圾分类的法令、关有害垃圾的收集处理、垃圾管理的税费法令、私营企业投资经营垃圾管理的法令，垃圾卫生填埋标准、关于垃圾焚烧控制标准、关于包装和包装垃圾的管理法令等法令使垃圾管理有法可依。
（二）政企分开，各司其责，各尽其能
    政企分开，促进政府职能的有效发挥，可避免行业垄断经营的局面，杜绝腐败。同时，由于企业的专业性强，在进行城市垃圾处理的投资、建设和经营管理中，能够较好地规避风险，减少资金浪费，降低投资和处理成本，提高经营效益。
    由于政企分开，各方职责明确，减少扯皮、推诿现象，实现了专业人做专业事，大大提高了工作效率及工作积极性。比如法国的SYCTOM经营运作中，有一百多位公务员参与，他们只负责投标管理、经营监督，不参与企业的具体生产经营活动，由于没有具体利益关系，他们只对政府负责，能真正有效地开展工作。
（三）合理的税收，保障垃圾管理的有效开展
    充足稳定的税收来源，有效地补充了垃圾管理所需的大量资金，促进投资市场的培育发展，确保投资者在严格执行国家有关的各项法律合法经营的前提下，能取得合理收益。企业的经营目标始终是追求最大经济利益，一定的资金补充有利于促进企业自觉采用新技术新工艺，改进设备，提高资源利用率，降低生产成本。
    另一方面，合理的垃圾税制也能增强垃圾处理企业的生产积极性，例如关于分类收集，意大利22/97法令也提供了以达到分类目标和填埋税之间的比例作为形式进行经济鼓励，促进企业积极开展二次分类收集，法令允许符合某些条件的垃圾处理单位免申请执照，从而实现免税.由于不同的产品因其使用的材料不同，作为垃圾后的处理成本也不同。征收税费时，也应根据产品的材质、数量给予额定。那些可回收利用、可自然降解的产品相对税额远低于那些不可回收、不可降解处理过程会引起污染的。由此可大大促进生产企业的技术创新工作，特别是材料技术的革新，调动了企业主动生产环保节能型产品的积极性，提高了资源的使用率，从而推动了全社会各个领域的环保工作，形成良性互动的局面。
    出台税收的优惠政策。城市环境基础设施建设项目属于微利公益性事业，税务部门应给予经营企业低税率的优惠待遇；对于贷款建设项目应允许税前还贷，或给予一定的减、免税期的优惠待遇。
（四）投资方式多元化，促进垃圾管理产业的健康发展(如BOT、TOT等投资方式)
    投资市场收益的稳定，投资渠道的畅通，有效地吸引了各方投资者，投资方式必定呈现出多
元化的局面。各种经济实体，各种专业门类汇集，带来了大量的资金、信息、技术，解决了政府资金短缺，管理效率不高的问题，又直接推动垃圾管理产业的技术装备水平，充分利用能源。法国的SYCTOM正是采用各专业企业强强联合的一个组织，在该组织内各项资源互享，提高资源利用率，同时由于是企业大联合，生产经营活动中有效地减少了各种不必要的环节、手续，提高了效率。
    实行现有城市环境基础设施企业经营改革，出台经营权转让的政策。制定城市环境基础设施经营权转让实施办法，通过公开招标和租赁方式转让经营权，原则上以招标方式转让经营权的城市环境基础设施项目，转让的经营权应不超过20～25年，经营者应承担转让的企业资产的完整和增值。
.       以当地政府财政投入为主，结合鼓励以政府特许权形式引入私营资本达到融资目的为特征的BOT模式（即建设—运营—移交）、TOT模式（即移交—运营—移交）、托管运营模式来加快城市环境基础设施项目的建设。对于以政府特许权形式引入私营资本的建设项目，要全面引入竞争机制，以招标方式选择经营者，以合同形式来规范经营行为。
（五）严格源头管理，直接有效降低垃圾管理成本
    源头控制是垃圾管理的第一环节，能有效减少垃圾量，杜绝生活垃圾与有害垃圾混杂，特别是扎实、深入的垃圾分类收集工作，极大地促进了垃圾的减量、回收再利用及无害工作，直接为企业处理工作创造良好条件，改善了各类专门处理的垃圾成分，为专业企业的生产提供了优质、符合生产要求的专门垃圾，避免企业陷入“亡羊补牢”的尴尬境地，对企业生产效率的提高，成本的降低有着积极的推动作用。回收再利用工作的普及不仅资源得到最大限度回收，同时也促进了减量工作。出台一些针对减量化的产业政策并贯彻实施，如限制过度包装，减少并限制一次性用品的使用，鼓励净菜上市等等，将把垃圾处理“减量化、资源化、无害化”的目标全面推进到了一更高的阶段，从而全面推进循环经济发展战略。
（六）加强公众意识教育，提高全社会的环保理念
    城市垃圾管理过程中，公众意识的普及提高，将产生事半功倍的效果。广大市民的积极参与，从产生垃圾的源头上主动减少垃圾产生量，自觉使用环保型产品，从身边的点滴做起，爱护共同生存的人居环境，将使垃圾管理事业少一份投入，多一份希望。欧洲各国垃圾分类收集工作的成功充分体现了公众意识教育的巨大成果。在街头随处可见的分类收集箱（筒）内，市民都能自觉配合，按照标识投放各类废弃物，减轻垃圾收集处理部门的工作难度。市民环保意识的提高，也体现在垃圾处理企业投资管理者的经营理念中，在不断追求最大经济效益的同时，也对环保工作多一份关注，多一些投入。
    加强公众意识教育，倡导科学消费，崇尚保护环境美德，提高全社会环保理念，将对垃圾管理工作产生深远的意义。
    总之，加强垃圾管理工作，提高垃圾管理水平，是一个庞大的社会系统工程，涉及到整个社会的教育、科学、文化及工、农业等方方面面，即存在着客观条件的限制，又有主观认识的不足，需要全社会团结协作，从运作、技术、经济效益等方面加以改善，相信通过我们不懈的努力，特别是加强对外学习、交流，一定能实现垃圾管理的科学化、现代化，推进我国循环经济持续发展。

舒雨

写得好好，不过实施起来还是困难重重

龍龍

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