督察“钦差”上岗：遭遇身份质疑 角色仍显尴尬

督察“钦差”上岗：遭遇身份质疑 角色仍显尴尬  

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2006年11月28日 09:38



　　2006年下半年，“督察”成为体制变革的一个热词，他们被从北京派往各地，受托于中央政府对地方事务进行监督。

　　而在“督察”背后显现的趋势是，越来越多的监督和执法部门开始或酝酿脱离地方政府序列，实行垂直管理。

　　从秦汉的监御史和刺史，到唐宋以降的御史，以及百姓喜闻乐道的“钦差”，督察或许也可从中比附出渊源。但当前制度的变革意义应当更为深远：中央政府正尝试建立更为独立的执行监督机构，确保政令畅通和法度统一，并以此为契机调整中央与地方的关系。

　　不过，这一宏大变革中的诸多制度细节尚待明朗，至少在目前，督察们的角色仍显尴尬

　　环保督察“上岗”

　　中国首批环保督察悄然“上岗”已经4年，但迄今仍待摆脱身份和职权的尴尬

　　10月20日的一个饭局上，高振宁掏出两张名片：一张印着国家环保总局南京环境科学研究所所长，另一张印着国家环保总局华东督查中心主任。

　　对方拿着后一张名片大呼久仰，“据说你们是环保垂直管理的试点，单位不大，级别高，你们就是钦差大臣，以后华东诸省都得听你的了。”高笑而不言。

　　从这一天起，国家环保总局公开选拔的15位副司局级领导干部开始陆续到任，他们将分赴总局新挂牌的11个派出机构担任“二把手”。

　　按照我国现有的环保管理体制，纵向上实行中央、地方分级管理，横向上各级政府对当地环境质量负责。环保总局虽对基层环保部门有垂直指导之责，但在遇到具体环境事务时，环保总局难以一竿子到底。2005年松花江污染事故中环保部门的反应迟钝，即被认为与此种体制有关。并由此触动了环保体制变革。

　　新设立11个地方派出执法监督机构除了华东、华南、西北、西南、东北5大环境保护督查中心之外，还包括上海、广东、四川、北方、东北、西北6个核与辐射安全监督站。督查中心和监督站均为国家环保总局派出的司局级建制的执法监督机构。其中5大督查中心分别设置在南京、广州、西安、成都和沈阳。

　　大批外派官员，很容易让外界联想到“钦差大臣”这样的称呼，自从去年7月底以来，环保总局宣布组建11个地方派出执法监督机构后，高振宁已多有耳闻。

　　不过，这样的“钦差”，作为华东环保督查中心主任，高已经做了4年。但在这之前，这个机构的名称多数人根本就没有听说过。由于这种身份的尴尬，高振宁很少将“华东督查中心主任”的名片示人，当初印的名片至今还是厚厚一叠。

　　夹层中的环保督察

　　高振宁回忆，追溯华东督查中心的组建，最早是在前任环保总局局长解振华任内的2002年。那也是区域环保督察机制的发端。

　　当时，鉴于国内区域性、流域性环境问题日益增多，而现有的环保管理体制在涉及到跨流域、跨省问题中显得尤其困难，解振华提出，打破原有行政区域的环保管理划分，按自然区域原则成立全新的跨区域环保管理体制。

　　在环保行政体制改革问题上，环保系统内始终存在地方分权和中央直管的意见分歧，解振华无疑倾向于后者。通过对欧美各国的环境执法体制的分析，解提出，环境问题关乎国计民生，对环境问题应实行全面、集中、统一的执法，提高环境执法机构的规格和权威，最好实行垂直管理。

　　但在当时的情势下，环保垂直管理并不能一蹴而就。一个折中或渐进的办法，即“放权地方环境执法机构，加强中央监管”的模式得到了认可，而后者即是通过组建跨区域环保督察来“变通”行使垂直监督。

　　但这个设想，在2002年仍然显得超前，地方政府并不愿意看到环保部门在自己的地盘上插入“楔子”。环保督察方案一再折中，由原来设想的全国5个区域督查中心减少到2个，仅放在当时经济发展最热的华东、华南地区试点。

　　但组建两个全新的环保督查中心，钱从哪里出？人从哪里来？国家环保总局行政体制与人事司副司长章少民回忆，当时中编办(中央机构编制委员会办公室)的意见是，钱国务院可以出，人员编制环保总局想办法。

　　正值这个节骨眼上，环保总局直属的位于南京的南京环境科学研究所和位于广州的华南环境科学研究所正面临体制改革、人员分流。人员编制有了出口。

　　环保总局预想两个科研所各向督查中心分流70个人员编制，新组建的华东、华南督查中心，分别设在南京和广州。

　　2002年6月11日，中编办批复，南京环科所和华南环科所对外开展环境保护督查工作时，分别使用华东环保督查中心和华南环保督查中心的名称。督查中心受国家环保总局委托，监督该地域环境执法，负责跨界污染事件的处理，参与环保总局的环境监督职能。这与现如今各督查中心的职责基本相同。

　　批复还称，两个督查中心的主任分别由南京环科所和华南环科所所长兼任，中心人员编制30人，每年经费15万。

　　虽然这与环保总局最初的设想有较大差距，但区域环保督察由此起步。是年7月，华东督查中心的牌子挂在了南京环科所的门前。

　　遭遇身份质疑

　　挂牌当日，江苏省环保厅的一位领导在揭牌仪式上问，为何直接不叫督查局呢，或者干脆学美国叫大区办公室。

　　他的疑虑是，督查中心的名称和身份有些模糊。中心大多是事业单位，虽与“局”只是字面之差，但到了基层这块牌子能有多大影响力真不好说。

　　华东督查中心成立之后，首先就遇到了江浙两省的跨界污染事件。江苏吴江和浙江嘉兴为了一条跨界河流的污染已争论了10年之久。2001年11月，下游居民以上游来水污染超标为由，一怒之下沉船筑坝，封堵河道，

　　国家环保总局委托华东督查中心出面协调此事。环保督察蒋建国试图组织两省有关部门坐在一起协调此事，但得到的答复是，他们已达成协调机制，不用再坐一起。此后，两省相关部门多次谢绝这位环保督察的协调之意，甚至后来直接对蒋说，你们插手，基层的环保工作不好搞。

野牦牛

督察“钦差”上岗：遭遇身份质疑 角色仍显尴尬(2)  

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2006年11月28日 09:38


　　最终，在环保总局的撮合下，2003年6月，由总局环境监察办公室与华东环境督查中心组成的联合调查组对当地跨界河流水环境情况进行了调查。但在随后由蒋建国主持的两省协调会上，“双方分歧很大，会开到凌晨一点多，吵得很厉害”，蒋回忆说。

　　随后，江浙两省出台了一套“环保联合督察机制”，由双方共同派出环境监察人员组成联合督察组，处理跨界污染争端。这一机制基本将来自总局的督查中心排除在外。

　　华东督查中心接着尝试行使另一项总局委托的职权——暗访。2003年5月，华东督查中心参与了国家环保总局对淮河流域的突击暗访行动。

　　环保督察蒋建国在此次行动中遭到安徽一家违法排污企业保安的围攻，再度暴露出环保督察的身份和职权尴尬。

　　作为事业编制的环保督察是否具有暗访权？华东督查中心主任高振宁特意向国务院法制办咨询，后者回复，他们的暗访权的确值得商榷。

　　基于同样的理由，公安部门也拒绝为督查中心的车辆配备警灯，他们答复说，按国务院法制办的解释，只有公务员才能是执法的主体。

　　地位的尴尬，使得华东环保督查中心成立最初几年来功绩不彰。但这并不影响国家环保总局推进改革的决心。2005年，时任环保总局局长的解振华在一次会议上表示，经过试点，我国将在各个大区建立环保派出机构。

　　但高振宁在会后向解振华汇报工作时，却唱反了调。他认为，大区督查中心试点并不成功。如果要运行大区中心，以往的环保体系必须得打破，总局必须放权。高在汇报中反复提到“放权”二字，他说，总局不放权，大区督察手中无权，执法无威信，这个单位存在是否必要？

　　高振宁认为，督查中心试运行发现的问题有三：首先，执法主体不明确，一个事业单位怎么去监督执法？其次，督查中心和基层信息不畅。由于没有明确规定，地方上报总局的文件，督查中心无从获知;第三，职责不清。虽然名为受总局委托行使监督职能，实际上环保督查中心只是总局传声筒和监视器。

　　高振宁的汇报引起了环保总局的重视，当时总局环境与经济政策研究中心主任夏光撰文阐述环保大区督察制度遭遇水土不服的根源，称其弊在于环保督察权力惟上不惟民，大区环保督察的权力来源并非来自大区内的民众授权，身份缺乏权威性，因此监督乏力。

　　改革尚未到位

　　2005年底，在参加国家环保总局的考察组赴美考察环境监察制度途中，高得知松花江污染及解振华辞职的消息。作为局内人，高振宁一眼看出，问题出在环保总局和地方政府间的信息不畅。

　　环保直管呼声再起。但有关部门认为，实行环保直管的时机仍不成熟。在此背景下，作为一种替代方案，跨区域督查中心受到重视，组建加速。环保总局希望依托这个派出机构充当及时反应的报警器。

　　新上任的环保总局局长周生贤，甚至把区域督查中心的组建视为环保发展史上的一个历史性变革。周曾跟高振宁交换意见，为督查中心今后的工作指路：一是监督，二是协调，三是应急。他说，如果再出现松花江突发事件，督查中心将是总局的第一阵线、一个桥头堡。

　　2006年5月，环保总局发文明确督查中心是一个执法派出机构。之后再度明确，督查中心是参照公务员管理的事业单位。

　　7月28日，总局下文正式组建11家派出机构，华东督查中心正是其中之一。

　　有了公务员身份的环保督察蒋建国感觉腰杆硬了不少，但现实的窘境并未有太多改观。

　　2006年7月28日，江苏盐城市射阳县一家化工厂发生爆炸，国家环保总局监察局从网上得知消息，随即指示蒋建国以总局环保督察的身份赴当地调查。

　　当日晚21时，蒋建国赶至事发现场，联系射阳县环保局索取环境监测数据，后者称，盐城事故指挥部已经打了招呼，有什么事去找指挥部。而事故指挥部则回复:市里对信息发布有统一的渠道，谁透出去消息谁负责。

　　最后，总局办公厅出面向射阳县环保局索取数据，依旧被挡了回来，只能要求蒋建国从其他渠道了解情况汇报。蒋建国通过在当地工作的老同学了解到，爆炸中已死亡16人。而当日地方汇报数字是5人。

　　蒋建国的汇报引起了国务院领导的重视，次日国家安监总局副局长孙华山带领工作人员奔赴现场，最终核实死亡人数为22人，伤29人。

　　事故发生第二天，高振宁收到了来自总局的任命书，任命书上关于环保督查中心的职能与以前的表述基本未变，高当初提到的几个问题也未见改善。用高的话说，环保督察依旧身份模糊，信息不畅，职权不清。

　　当天的报纸上，也大篇幅刊登了组建国土、环保督察制度的消息。高拿着红笔划下了报纸上的两句话，一句是“经国务院批准，我国将建立国家土地督察制度。”另一句是，“根据中编办批复五大环保督查中心的组建工作已经进入实质阶段。”

　　两种不同的表述，显示了国土督察和环保督察的行政层级和权力来源的不同——前者来自国家授权，后者来自部委授权——进而在执法监督的现实中，其力度和效果也不会一样。这也使得环保督察们对自己的工作前景怀有一些疑虑。

　　(来源：《中国新闻周刊》；王刚）

原址：http://www.chinanews.com.cn/other/news/2006/11-28/828235.shtml