云南铬渣案：环境公益诉讼“里程碑式”破局

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作者：鲍小东 | 来源：南方周末

       生吃臭虫来缓解病痛的王建有，因患肺于近日去世。他所在的云南省陆良县兴隆村被称为“癌症村”。他决不会想到，在他身后，将会有一场特殊诉讼，原告既不是因癌症失去亲人的村民，也不是被铬渣毒死牛羊的邻里，更不是以南盘江、珠江为饮水源的沿江居民，而是和污染企业“无直接利害关系”的“自然之友”和重庆市绿色志愿者联合会（以下简称“重庆绿联”）。

　　被告就是因铬渣污染而被媒体持续曝光的云南省陆良化工实业有限公司和其关联企业云南省陆良和平科技有限公司。

　　这起诉讼于2011年10月19日在云南曲靖中级人民法院立案。司法界、公益界人士认为，这是草根NGO第一次获得环境公益诉讼的原告资格，具有“里程碑式”意义。因为根据现行民事诉讼法规定，起诉条件必须是，“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织”。该规定，曾使很多环境公益诉讼案被拒于法院门外。

　　虽我国非属判例法国家，但曲靖中院的举动无疑对全国具有相当的示范效应。更令各界振奋的是，2011年10月24日，十一届全国人大常委会第二十三次会议审议的《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》中，赋予有关机关和社会团体提起公益诉讼的资格。

　　公益诉讼，风起云涌

　　早在2011年8月份，当武汉律师曾祥斌看到媒体曝光“陆良化工”铬渣污染事件时，就想到用环境公益诉讼的手段追究肇事者法律责任。

　　环境公益诉讼是指由法人、自然人或社会团体为维护“公共利益”而向人民法院提起的诉讼。在我国尚无公益诉讼的法律规定。但最近几年来，随着贵阳、昆明、无锡等地法院成立了环保法庭，所在各省也都先后出台了办理环境公益诉讼的文件，规定社会组织可以提起公益诉讼。

　　曾祥斌对环境公益诉讼颇为熟稔，他是自然之友武汉小组组长。他将想法告知北京总部，很快被采纳。随后，自然之友三次组织律师赴曲靖调查取证。而在他们之前，绿色和平、重庆绿联都已赶赴现场。

　　近年来，在很多重大环境公共事件中，环保组织越来越频繁而迅速地介入。就在2011年8月9日，渤海湾溢油事件持续近三个月后，北京华城律师事务所律师贾方义就以个人名义向海南省高院、天津和青岛海事法院同时提出对康菲石油和中海油的环境公益诉讼。

　　贾方义称，在提起诉讼之前，北京很多律师曾商讨追究溢油事件责任方的对策。由此观之，律师界和公益界是提起环境公益诉讼最为积极的力量。

　　经过三次现场取证，并遭围抢后，2011年9月27日，曾祥斌等人到曲靖市中院递交诉状，在这份诉状中，自然之友和重庆绿联作为共同原告，曲靖市环保局被列为第三人。

　　“为何将曲靖市环保局列为第三方？是因为公共利益的赔偿，不能支付给原告，只能建立生态基金，由环保局代管，用于环境修复。”曾说。

　　立案难，和稀泥

　　当2011年10月19日下午，自然之友总干事李波等人拿到案件受理通知单时，一颗不安的心方才落下。因为在此之前，全国尚无一起由草根NGO提起的环境公益诉讼获得立案。

　　在此之前的数年间，虽多地规定社会组织可提起环境公益诉讼，但在以往的案例中，获得立案的都是由有关机关、检察院和半官方环保组织提起的。

　　贵阳清镇市自2007年11月份成立环保法庭以来，共受理5件环境公益诉讼，除2011年9月刚刚立案的1件外，其它4件都已审结。5起案件中，2起由检察院和有关机关提起诉讼，3起由中华环保联合会提起诉讼。无锡市受理了1件环境公益诉讼，由中华环保联合会起诉。昆明至今受理了2件，都是由行政机关起诉。

　　“凡在我院提起环境公益诉讼的全部受理了。”清镇市中级人民法院环保法庭副庭长罗光黔说。而昆明市中级人民法院环保庭负责人袁学红称，在该法院尚有一例环境公益诉讼还未立案，这就是2010年由草根NGO“重庆绿联”针对阳宗海水电站污染提起的环境公益诉讼。

　　在上述成功案例中，频繁出现的中华环保联合会虽也是NGO，但它由国家环保部主管，其威慑作用可想而知。

　　马勇是中华环保联合会法律中心督查诉讼部部长，他坦承，“中华环保”立案之所以很顺利，与其半官方背景“肯定有一定关系，但有多大关系则打一个问号”。

　　“关键看做事的方法。其实，我们接到举报后，并不与当地政府、环保部门联系，而是先到现场调查、取证、自己检测，然后再找环保局。我们也不依靠他们的证据。”马勇说。

　　他认为，草根NGO提起的环境公益诉讼立案难的主要原因是，国内从事环境法律方面的NGO屈指可数，其次，跨省NGO提起的诉讼立案难，而中华环保联合会则是全国性的社团。

　　但南方周末记者在采访中发现，草根NGO和半官方NGO对环保部门、法院的感觉截然不同。马勇称，“我们在接触环保部门时，感觉他们很开放”，而草根NGO则感觉到明显的“不热情”。

　　对应于法院，情形相似。曾祥斌猜测，可能因为官方担心难以控制草根NGO，尤其跨省NGO，如果是半官方NGO则便于控制案件的走向。

　　在“陆良化工”最初的起诉状中，曲靖市环保局只是第三方，但递交诉状不久，曲靖市中院致电自然之友建议将曲靖市环保局列为共同原告。理由是，把环保局列为原告取证容易，由NGO取证困难。其次，环境损害的评估费用很高，NGO拿不出如此多的评估费，而环保局则可以出大头。

　　这个完全替NGO着想的建议，反而让NGO有所担心：将来即使审理，也是调解了事。

　　但为了能立案，两家环保组织还是接受了建议，将曲靖市环保局改为共同原告，重新递交诉状。2011年10月19日下午，在去曲靖市环保局、曲靖市中院前，李波忐忑不安，他担心环保局对诉讼请求表示异议，不愿盖章。但事实出奇地顺利，法院用5分钟办好了立案手续。

　　判决难，调解易？

　　两家NGO的担忧不是没有道理的。

　　在贵阳等3地法院环保庭受理的环境公益诉讼案件中，大多以调解结案。中华环保联合会的马勇认为，调解也达到了判决的效果，而且最具效率。

　　但曾祥斌称，法官为了达到调解指标而大量进行调解，尤其是公益案件，“因公益诉讼本来就是在试验阶段，法官或者法院担心出错，担心自己领导的位置不保，担心被书记责怪等等”。

　　“如此一来，还不是以牺牲环境为代价？这样调解的结果，就是让污染企业得利。因为调解都是以企业不能倒闭，继续为GDP做贡献为前提。而且环境修复也许需要1000万，但是法官调解就说，算了，400万吧，如此，环境继续被污染，生态依然没改善。”曾祥斌说。

　　调解引起的另一个问题是：原告是公共利益的代表，但如果实现不了诉讼请求，谁能授权给他代表公众利益降低诉讼请求？

　　显然，刚刚起航的环境公益诉讼尚有大量未解事宜。

　　首先是立案难。2010年4月，重庆绿联诉云南阳宗海水电站一案更富戏剧性，在此之前的一次关于环境公益诉讼的研讨会上，与会的云南省高院和昆明市中院法官都建议重庆绿联作为原告，向昆明市中院环保法庭提起环境公益诉讼。可是阳宗海一案至今未获得立案。而在之后的一次研讨会上，重庆绿联负责人吴登明问参与的云南省高院和昆明市中院的法官：“当初你们建议我当原告，现在为什么又不立案呢?”而对方回答说，因为这两个水电站关系云南发展，所以省政府不同意立案。

　　从立案到审理等整个诉讼环节政府干扰的身影随时出现。

　　比如评估和取证。对于生态的影响和损害，理应由专业评估机构进行鉴定，但目前全国普遍欠缺。而且在取证过程中，环保部门相当抵触。

　　故“这个是他的领地，所有环境污染的背后都是环境执法部门的不作为或者乱作为所致。再者，环境案件都是针对本地的企业，企业是本地GDP的贡献者，是地方税收的来源。环保局、法院怎敢违背书记的意志？尤其受害者众多的环境案件，属于敏感案件，律师代理时，还要上报司法局备案。这因此导致立案难。即便是那些所谓胜诉的环境案件，大多数是损害10，赔偿1或者2”。

　　因此，中华环保联合会马勇认为，无论是检察院还是环保局都无法提起真正的环境公益诉讼，而个人提起公益诉讼有太多困难，因此社会组织获得提起环境公益诉讼资格的意义重大。

　　但社会组织的弱势地位必须改善：如建立制度，保证评估费、律师费、调查费等；政府信息应当公开，解决取证难的问题；建立鼓励性措施，使得公益机构保持持续的诉讼热情等等。民事诉讼法修订也许是一个崭新的开端。

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但社会组织的弱势地位必须改善：如建立制度，保证评估费、律师费、调查费等；政府信息应当公开，解决取证难的问题；建立鼓励性措施，使得公益机构保持持续的诉讼热情等等。民事诉讼法修订也许是一个崭新的开端。


去年10月24日，“自然之友”铬渣污染事件公益诉讼案立案后五天，提交全国人大常委会第二十三次会议审议的《民事诉讼法修正案（草案）》中，增加了公益诉讼制度，拟首次赋予社会团体提起公益诉讼的资格。


    草案拟规定：对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。


    不少法学专家和环保人士认为，如果民诉法修改最终能够确立这一条款，无疑将会为我国公益诉讼打开一扇“广阔的大门”。


    但是，拟修正案中“有关机关”、“社会团体”如何界定，值得玩味。


    许多法律界人士将“有关机关”解读为国家检察机关。而对于“社会团体”，“自然之友”内部和学界一样，也出现了两派不同的观点。


    公益律师团成员夏军认为，“社会团体”，应是按法律含义界定，即《社会团体登记管理条例》中规定的“达到一定会员数，经过其业务主管单位审查同意，中国公民自愿组成的非营利性社会组织”。


    但目前大部分获得“社会团体”证书的组织，都是官办的社团组织。草根性质的民间组织，注册社会团体很难，全国只有少数几个。“自然之友”和大多数民间NGO一样，都属于“民办非企业单位”，从法律上，不算“社会团体”。


    在他看来，这次修正对民间NGO来说“名宽实紧”，是一次不折不扣的倒退。


    李波则不这么认为。他觉得，修订案中的“社会团体”，并非指登记时所拿的证书名称，而是一个宽泛的概念，指的是除政府和商业组织之外，其他非营利性的社会组织，包括了目前拿着“民办非企业单位”证书的大部分民间NGO。

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