流域共治制度创新节点在哪？

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　　编者按

　　频频发生的跨界水污染事故，折射出法律制度的盲区和管理机制的缺失。协调上下游利益，已成为解决河流环境管理问题的关键之所在。
　　近年来，广东、福建、浙江等地纷纷制定法规、政策，尝试破解这一难题。当前，亟待探讨的几个问题是，流域管理的立法与实践情况如何？已有的政策法规能否有效化解利益纠纷？还需要制定哪些法律？

福建出台水环境保护条例

明确跨区水质交接，完善生态补偿机制

    ◆刘春新 李良

　　今年2月1日，《福建省流域水环境保护条例》(以下简称《条例》)开始施行。在相关法规中，《条例》的许多条款都颇具亮点。

　　在地方立法有限的空间内设立制度创新条款，体现了地方对流域水环境保护工作的战略意图，凝聚了环保工作者长期从事流域水环境保护积累的经验，承载了人民群众和社会各界对流域水环境保护的期望。

　　□明确地方政府责任

　　《条例》强化了水环境保护的政府责任，明确地方政府对水环境的“监护”责任。

　　《条例》第四条规定，县级以上地方人民政府应当对本行政区域内的流域水环境质量负责，将流域水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，制定流域水环境保护目标和年度实施计划，增加流域水环境保护资金投入，并列入同级财政预算，确保流域水环境保护的需要。

　　基于这一规定，可以对各级地方政府保护水环境的行为进行考核。第五条进一步规定:“流域水环境保护实行目标责任制和考核评价制。县级以上地方人民政府应当将流域水环境保护目标完成情况予以公告，并作为对下级人民政府及其主要负责人年度考核和任期考核的内容。”

　　同时，《条例》首次明确了乡镇、街道的职责，在第六条要求乡(镇)人民政府、街道办事处协助做好辖区内流域水环境保护的相关工作。

　　□编制重点流域综合规划

　　《条例》针对福建省实际，在第三条提出了水环境保护应“加强区域联防”和“保护水生态资源”等颇有新意的要求。

　　同时，《条例》第四条规定，省、设区的市人民政府应当组织编制本行政区域内重点流域的建设、开发综合规划。在规划编制过程中，组织进行流域环境影响评价，编写流域规划有关环境影响的篇章或者说明。

　　有关部门在编制专项发展规划时，应当根据流域建设、开发综合规划进行规划环境影响评价，合理进行流域产业布局，及时调整产业发展指导意见。

　　□考核交接断面水质

　　为落实地方政府水环境保护责任，保证跨市、县界河流断面水环境质量符合下游河流的环境功能要求，建立和完善市、县交接断面水质考核责任制十分必要。

　　《条例》第四十条规定，县级以上地方人民政府应当保证本行政区域内流域水环境质量和出境水断面水环境质量符合规定的水环境质量标准。出境水断面水环境质量未达到控制目标的，所在地人民政府应当向上一级人民政府报告，上一级人民政府应当及时向社会公布。

　　第三十条还规定，省环境保护主管部门应当在江河、湖泊、水库跨市界交接断面设置水环境质量监测点，组织开展水环境质量监测，并发布水环境质量监测信息。监测断面水环境质量出现异常变化时，应当立即向省人民政府报告。并且，要求设区的市环境保护主管部门在江河、湖泊、水库跨县(市、区)界交接断面设置水环境质量监测点，组织开展水环境质量监测，并定期向上一级环境保护主管部门报告监测结果。监测断面的设置应当报省环境保护主管部门备案。

　　同时，《条例》第三十一条规定:“省、设区的市人民政府应当建立跨行政区域联防治污机制，协调处理跨界水污染防治工作。跨界流域水污染或者相关管理工作纠纷，有关人民政府协商不成的，由其共同的上一级人民政府协调处理。”

　　□注重生态修复

　　近年来，流域植被破坏所造成的水土流失，严重影响了福建省流域水质改善。

　　因此，《条例》突出了生态建设与保护。《条例》第十六条规定，县级以上地方人民政府应当加大生态公益林的保护和管理力度，治理水土流失，促进生态修复。鼓励将饮用水水源保护区和流域干流、支流沿岸一重山范围内的森林、林木划入生态公益林区域。并要求在饮用水水源保护区和重点流域干流、一级支流沿岸一重山范围内，禁止开采矿产，逐步禁止除抚育和更新性质以外的采伐。首次提出禁止种植会引起土壤退化、污染地表水的(桉树等)速生树种。在重点流域干流、一级支流沿岸一千米或者一重山范围内，禁止修建尾矿库或者倾倒工程弃渣、弃土等建筑垃圾。

　　□完善生态补偿机制

　　《条例》明确要求，完善流域生态保护补偿机制。上下游生态保护补偿制度是平衡上下游地区利益、减少冲突、统筹区域发展的重要制度，是保证流域上下游市、县的水环境质量，体现环境公平的有效途径。

　　《条例》第十九条规定:县级以上地方人民政府应当通过财政转移支付、区域协作等方式，建立健全流域水环境生态保护补偿机制，增加生态保护补偿资金的投入，并引导企业和社会资金用于污染防治。

　　同时，省人民政府应当建立、完善流域上下游生态保护补偿机制，按照“谁受益、谁补偿”、“谁污染、谁治理”等原则，制定以跨界断面水环境质量达标和改善情况为标准的流域水环境生态保护转移支付制度和上下游水环境保护补偿具体办法。
　　□规范污水处理

　　《条例》第二十四条规定:“县级以上地方人民政府应当有计划地建设城镇污水、垃圾集中处理设施和污泥处理处置设施，完善城镇污水处理配套管网和垃圾收运设施，加强城镇污水处理配套管网和垃圾收运设施的日常维护管理。”

　　吸取历年环境突发事件的教训，《条例》还规定，城镇污水集中处理设施接纳工业废水的，应当由住房和城乡建设主管部门会同环境保护主管部门组织科学论证，处理设施应当具备相应的处理能力。

　　同时，乡(镇)、村应当根据当地实际，建设污水和垃圾处理处置设施，改善农村水环境。

　　第二十七条规定“城镇污水集中处理设施的运营单位、维护单位发现纳管或者进厂水质超过标准时，应当及时报告所在地环境保护、住房和城乡建设主管部门，环境保护主管部门应当对超标排污单位及时查处。”

　　□提升应急处置能力

　　《条例》与《水污染防治法》第六章进行衔接，对水污染事故应急工作作了细化补充规定。

　　第三十五条规定:“可能发生水污染事故的企业事业单位，应当依法制定本单位的水污染事故应急方案，定期进行演练，做好应急准备。化工、医药等生产企业和储存危险化学品的企业事业单位，应当按照规定建设事故应急池等水污染应急设施，防止在处理安全生产事故过程中产生的可能严重污染水体的消防废水、废液直接排入水体。”

　　第三十六条、第三十七条、第三十八条对水污染事故的报告、应急方案启动，以及相关部门应急处置和调查处理职责作了规定。

《条例》有何特色？

　　这部地方性法规共有54条，有几个方面的特点:

　　一是突出重点。《条例》作为国家法律的配套法规，对上位法已有的规定基本不作重复，力戒虚话套话，条款开宗明义。重点是结合工作实际，对福建省当前和今后一段时间内突出的流域水环境保护问题作细化和补充规定，针对问题设计解决措施。

　　二是重在适用。《条例》针对环保工作中出现的新问题，注重制度创新，强调条款的适用性和可操作性，力求适应市场经济的运作规则，具有一定的前瞻性。

　　三是落实责任。《条例》基本做到:每条义务性行为规范与法律责任一一对应，并在上位法的基础上增加了针对福建省实际的罚则，对流域水环境实行更为严格的管理。

责任如何追究？

　　《条例》第四十三条第一款规定:“县级以上地方人民政府及其有关主管部门应当将排污单位遵守流域水环境保护法律、法规的情况纳入企业诚信评价体系。”第二款规定:“鼓励排污单位投保环境污染责任保险。”这是《条例》对环境政策法规研究最新成果的吸收应用。

　　同时，《条例》进一步严格了法律责任。对上位法没有规定法律责任的条款，《条例》予以明确。

　　例如，第四十四条明确了损毁、涂改、擅自移动饮用水水源保护区地理界标、警示标志或者隔离设施的法律责任；第四十六条明确了在饮用水水源保护区和重点流域干流、一级支流沿岸一重山范围内违法开采矿产的法律责任；第四十七条明确了水电项目未执行最小生态下泄流量或未执行调水方案规定的法律责任；第四十八条明确了水电项目达不到环境影响评价审批要求的法律责任；第四十九条明确了在禁建区内新建、扩建规模化畜禽养殖场和规模化畜禽养殖场超标排污的法律责任。

　　同时，对排污单位超标或者超总量排放水污染物的行为，上位法规定以“应收取排污费”的一定倍数计算罚款。《条例》第五十条进一步明确“应收取排污费”即行政处罚作出时的上一年度排污费。以上这些规定均属于《条例》针对福建省实际所作的制度创新。

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说    法

本来休戚与共，岂能以邻为壑？

◆李源
    河流的一生，都在行走。高山为源，顺势而下，不拘于一方。远有欧洲的多瑙河，纵穿9国。近有北京的永定河，流经山西、河北多地，终入渤海。河流生生不息，奔流不止，这份洒脱，却因人类开发利用不当而引发了烦恼。

　　流动性、跨界性，这些特点使河流成为一种特殊的污染物载体，增添了不少令人挠头的问题。1982年的莱茵河水污染事件、2000年的多瑙河水污染事件，乃至四川沱江污染事故、广西龙江河镉污染事件……多年来，跨界水污染问题层出不穷。如何加强河流环境管理，正在成为一个越来越棘手的问题。

　　早在1966年，国际社会就试图根治这一“顽疾”。当时，国际法协会第52届大会通过了《国际河流利用规则》。规则对跨界河流环境管理的3个领域进行了开创性的制度设计:一是公平合理利用的原则，二是造成跨界污染需要进行赔偿，三是预防污染必须进行事先的信息通报。之后，“柏林规则”等大大小小的法律、规则陆续出现。

　　然而，知易行难，河流管理实践并不尽如人意。时至今日，河流沿岸各地各自为政、以邻为壑、推诿塞责的现象依然突出。归根结底，上下游利益缺乏有效的协调，是河流管理不力的“病根子”。解决此起彼伏的跨界河流污染问题，还得从利益协调和责任分解上下工夫。

　　要避免利益冲突，必须树立上下游同治的理念。福建出台的《流域水环境保护条例》(以下简称《条例》)，充分体现了防患于未然的思路。尽自己所能避免污染出现，或是等到污染发生后协调多方解决，哪一条途径更为明智？答案不言自明。《条例》提出，“建立跨行政区交接断面水质管理制度，保证跨市、县界河流断面水环境质量符合下游河流的环境功能要求，建立和完善市、县交接断面水质考核责任制十分必要。”这一规定的核心是，以责任把关，界定上下游地区保护河流的权利义务。从保护整个流域的大视野出发，推己及人、换位思考，将“下游河流的环境功能要求”作为衡量水环境质量的标准和立足点，力争实现让一条河流从头清到尾。

　　要化解利益纠纷，必须建立争端解决和补偿机制。在当前经济社会快速发展的大背景下，一些纠纷难以避免，一些污染已经发生。在这种情况下，纠纷解决和补救机制就显得尤为重要。从管理角度看，明确纠纷处理的基本途径，有利于高效合理地界定责任、治理污染、化解矛盾。从地区角度看，推动省、市、县各级政府建立、完善流域上下游生态保护补偿机制，有利于切实平衡上下游地区利益，增强治理保护水环境的内在动力，推动流域上下游市、县水环境质量的改善，充分体现环境公平。

　　要保障清水长流，必须进一步加强有利于长效管理的制度建设。要彻底解决水环境管理问题、根除污染隐患，合作必须成为常态。要以突发环境事件应急为契机，吸取教训，建章立制，畅通信息交流与公开渠道，为上下游共治提供决策依据，为公众参与环保提供必要条件；以界定上下游地区权利和义务为基础，建立磋商协调机制，积极推动突出问题的解决；以实现公平合理为目标，统筹区域发展，减少利益冲突，促进流域的科学利用和可持续发展。

　　转观念、化纠纷、保长效——水环境管理离不开这“三板斧”，其中，树立协作意识，是实现流域共治的总前提；协调各方利益，是实现流域共治的核心；建立可操作性强的规章制度，是实现流域共治的制度保障。

　　若无源头活水，何来清流如许？上下游既休戚与共，治理又岂能孤军作战？

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各地有哪些立法实践?

    ●2006年6月，国内首部跨区域河流交接断面水质保护法规——《广东省跨行政区域河流交接断面水质保护管理条例》由广东省人大审议通过。

　　●2009年，浙江省出台并实施了《浙江省跨行政区域河流交接断面水质保护管理考核办法(试行)》，希望以此作为浙江省环境保护制度创新的一大突破，落实河流上下游地区的水污染防治责任，着力改善水环境质量。

　　●2011年12月，《福建省流域水环境保护条例》经福建省十一届人大常委会第二十七次会议表决通过，将于2012年2月1日起施行。

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他山之石

各国有何治污妙招？

    美国:田纳西河

　　田纳西河位于美国东南部，是密西西比河的2级支流。20世纪30年代，田纳西河流域经常洪水为患，污染尤为严重。

　　1933年，美国国会通过《田纳西河流域管理法》，并依法成立田纳西河流域管理委员会。根据流域开发的变化和需要，凡涉及流域开发和管理的重大举措都能得到相应的法律支撑。

　　近年来，田纳西河流域管理委员会日益强调改善河流污染状况，并以此为管理目标，制定针对性措施，以实现田纳西河流域的可持续发展。

　　英国:泰晤士河

　　泰晤士河流域跨伦敦及温莎等地，也是多家污水处理厂的污水处理线路。20世纪，泰晤士河下游河水污染严重，甚至引发了严重瘟疫。

　　1974年，包括泰晤士水务局在内的10个流域水务局建立。

　　1989年，由这10个流域水务局转化而来的10家新公司的股票开始在伦敦股票交易所上市，以每股1英镑的价格发售，标志着水务局全部实现了私有化改革。

　　在英国的水务局私有化的同时，英政府加强了环境署对流域水质污染情况的监督管理，并设立水务署，负责用户投诉，监控水务公司的财务运作及执行服务标准情况。

　　意大利:波河

　　波河流经意大利北部6个区域和1个省，在意大利经济发展过程中，波河一度污染严重。

　　根据意大利《国土保育法》，意大利被划分为许多流域，且分别归为国家流域、区际流域和区域流域。划为国家流域的地区要设置流域委员会。

　　波河流域是意大利国家流域中最大的流域，因此设立了波河流域委员会。在整个波河流域的管理上，波河流域委员会扮演协调各参与者主体(包括中央与区域政府)的角色，其内部设置机构委员会、技术委员会、秘书长和技术运作秘书处。

国际治理走向何方？

　　尽管各个国家的跨界水污染治理之间存在很大不同，但都已从以往的多部门分割管理或单个部门管理，逐步变为以一个部门为主导与多部门合作管理相结合的管理模式。

　　总体而言，国外跨界水污染治理出现以下发展趋势:

　　从整体上把握水污染治理。国外跨界水污染治理趋于以流域综合治理为基础，强调部门及区域间的合作与协调，建立一种跨界综合管理模式。

　　进行以流域为单位的水资源综合规划。注重流域水环境容量与经济发展的相互关系，更加强调水污染控制管理。

　　鼓励公众参与管理。各流域普遍设立了水资源管理协调与咨询机构，防止决策管理内部化导致的公众参与减少、地方投资积极性下降等弊端，以提高决策的民主性和公众的参与度。

　　水资源开发利用市场化。在注重加强流域宏观调控的基础上，逐步将水资源开发利用等资源的管理市场化。在水资源配置中引入准市场机制，大幅减少政府的行政干预。